전작권 전환, 자주 역량인가 동맹 재조정인가:

핵심 쟁점과 정책제언

이정규 세종연구소 객원연구위원

핵심요약

■ 문제의 제기

❍ 전작권 전환은 가장 의견이 갈라지는 안보 이슈 중 하나, 진보 진영은 자주국방 완성 차원에서 신속한 추진을, 보수 진영은 안보 공백 위험을 내세우며 신중한 추진을 강조함.

❍ 한국군의 전작권은 이승만 정부가 미 극동군 사령관에게 넘겨준 후 지금은 연합사령관이 보유함. 평작권은 1994년 한국에 이양되었고 전작권은 2006년 한미 정부가 2015년 전환하기로 처음 

    합의한 이후 아직 전환되지 않았으며, 2014년 ‘시간’이 아닌 ‘조건’에 기초한 전환으로 전환 프레임이 변경되었음.

❍ 2025년 한미 정상회담에서 합의한 이후 최근 전환 속도에 탄력을 받고 있음. 2025년 11월 한미연례안보협의회(SCM)에서 2단계 검증 절차인 완전운용능력(FOC) 검증을 2026년 실시하기로 

    합의함. 2026년 1월 공개한 미국의 국방전략(NDS)에서도 북한 위협에 대해 한국군이 ‘주도적 책임’을, 미군은 ‘결정적이지만 더 제한된 지원’을 하겠다는 입장을 천명하여 조속한 전작권 전환을 

    위한 여건이 조성됨.

■ 전작권 전환의 본질: 군사주권 VS 동맹 재조정

❍ 전작권은 전시 연합전력에 대한 작전통제권을 누가 행사하느냐에 관한 지휘 구조의 변경을 의미하는 것이지 군사주권과는 무관함. 

❍ 전작권 전환은 “군사주권을 되찾은 사건”이라기보다는 동맹 내 전쟁 수행 역할과 지휘구조를 재설계하는 동맹 재조정의 문제로 보는 것이 타당함. 

■ 전작권 전환은 주한미군의 감축이나 철수를 초래할 것인가?

❍ 전작권 전환은 우리의 요구에 의해서만이 아니라 미국의 안보 전략 즉 글로벌 병력태세 재조정(GPR)과 중국 억제를 안보 최우선 순위에 두는 인도⋅태평양 전략상 주한미군의 자유로운 기동을 

    도모하기 위한 목적과 그 취지가 부합함. 

❍ 따라서 미국은 주한미군의 주둔이 미국 전략 목적상 필요하며 전작권 전환 이후에도 미국은 주한미군을 계속 주둔시킬 것임. 전작권 전환과 주한미군의 철수는 무관함. 

■ 전작권 전환을 통해 우리가 얻는 것은 무엇인가?

❍ 전작권 전환은 단순한 작전통제권의 이전을 넘어 한국군의 군사적 성숙, 동맹 재조정, 국내 정치의 양극화 등 다양한 요인들이 긍정⋅부정적으로 복합 작용함.

❍ 전작권 전환이 우리에게 긍정적인 점은 자주국방의 제도적 완성, 군사력 현대화 촉진, 한국군의 연합지휘 영향력 확대, 미국의 정책 변동성에 덜 의존하는 변화 리스크 완충 등 측면에서 우리에게 

    유리함.

❍ 다만, 북핵 시대의 억제력 공백 우려, 초기 지휘 절차⋅정보흐름⋅작전계획 실행 등에서 혼선 가능성, 천문학적 비용 소요, 국내 정치의 양극화 등 우려 제기가 가능함. 

■ 전작권 전환 과정에서 무엇이 가장 중요하며 예상되는 쟁점은?

❍ ① 군사능력 확보(C4ISR 능력, 다층미사일 방어(KAMD)의 완성, 장거리 정밀 타격 능력 확대) ② 연합지휘 구조의 제도화(권한 분배, 위기 관리 절차, 전략 자산 요청 체계 등 명문화) 

    ③ 확장 억제의 제도적 강화(한미 핵⋅미사일 위기 관리 매뉴얼, 확장 억제 전략 협의체 상설화, 핵협의 그룹 운영 상설화) 등이 가장 중요함.

❍ 2026 FOC 검증의 현실성 : 현재 2026년 FOC 검증 자체는 기술적으로 가능해 보이나, ‘조건을 모두 충족했다’는 최종 승인으로 이어질지는 미지수임. 관건은 2026년 두 차례의 연합연습에서

    한국군 주도의 지휘 능력을 얼마나 완벽하게 입증하느냐에 있음.

■ 전작권 전환 이후 예상되는 작전통제권 충돌 가능성

❍ 전작권 전환 이후에도 연합 작계 상 미리 지정된 전력 이외의 주한미군 전력에 대한 작전통제권은 미국이 보유하기 때문에 작전통제권의 이중 구조 형성이 불가피함. 

❍ 전작권 전환은 ① 전쟁 개시⋅확전⋅종결에 대한 전략적 인식 차이, ② 미군 자산의 범위와 활용 문제 ③ 핵⋅전략자산 사용에 대한 결정권 문제 ④ 작계⋅표적 선택⋅교전 규칙에서의 이견 가능성

    ⑤ 정보 공유 수준과 결심 속도 차이 ⑥ 국내 정치와 전략문화 차이에서 발생하는 추가 위험 등으로 인한 작통권 충돌 가능성이 있음. 

■ 전작권 전환의 전략적 의미와 정책제언

❍ 전작권 전환은 이미 오래전부터 많은 준비가 이미 이루어졌다는 측면에서 과도한 우려를 할 필요는 없음. 다만 남은 기간 차질 없는 준비를 통해 원활한 전환이 이루어지도록 하기 위해서는 미측과의

    협의 과정에서 한미동맹 체제를 강화하고 유기적인 동맹 협조 체제를 유지하는 방향으로 나아가야 한다는 점이 중요함.¡ 전작권 전환은 이미 오래전부터 많은 준비가 이미 이루어졌다는 측면에서 

    과도한 우려를 할 필요는 없음. 다만 남은 기간 차질 없는 준비를 통해 원활한 전환이 이루어지도록 하기 위해서는 미측과의 협의 과정에서 한미동맹 체제를 강화하고 유기적인 동맹 협조 체제를 

    유지하는 방향으로 나아가야 한다는 점이 중요함.

❍ 안정적 전작권 전환을 위해서는 ① C4ISR 등4가지 핵심 능력의 확보 ② OPLAN·ROE의 세부 조율, 미군 자산 제공 범위의 명문화, 정보 공유 수준의 제도화, 핵·전략자산 위기관리 매뉴얼 확립, 

    고위급 정치·군사 조정 채널의 상시 운영이 반드시 필요 ③ 능력이 부족한 상태에서 서두르는 전환은 오히려 억제력을 약화시키는 전략적 위험을 초래하므로 “능력 기반, 단계적, 안정적 전작권 

    전환”이 중요함. ​