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제57차 한미 연례안보협의회(SCM) 결과 및 정책적 시사점 |
| 2025년 11월 13일 |
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신범철세종연구소 수석연구위원 | bcshin@sejong.org
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지난 11월 4일 한미 연례 안보협의회(Security Consultative Meeting, 이하 SCM)가 개최되었다. 매년 개최되는 양국 국방장관1)
간의 회의였지만, 10월 30일 개최된 한미 정상회담에서 관세 협상의 골격이 타결되고 트럼프 대통령이 한국의 원자력잠수함 건조를 승인함으로써 그 어느 때보다 많은 관심을 모았다. 양국 국방장관은 회의 직후 개최된 기자회견을 통해 한미동맹 현안에 대한 논의 결과를 설명했는데, 2) SCM에서의 구체적인 논의 사항은 한미 정상회담 합의 사항에 대한 ‘공동 팩트 시트(Joint Fact Sheet)’ 발표 이후에 ‘제57차 SCM 공동합의문’을 발표하기로 함으로써 일부 내용만 공개된 채 시간이 지체되고 있다.
SCM 공동합의문이 늦어지는 것은 정상회담에서 합의한 원자력잠수함 건조와 관련한 세부 내용을 어떻게 공동 팩트 시트에 담을 것인지 때문으로 전해진다. 워낙 중요한 사안이기에 당초 정부 발표보다 공동 팩트 시트가 늦어지는 관계로 SCM 공동합의문 발표 역시 적지 않은 시간이 소요될 것으로 전망된다. 그 결과 연합방위태세, 한반도 비핵화, 주한미군의 전략적 유연성, 전시작전통제권 전환, 그리고 주한미군 규모 등 매우 중요한 동맹 현안들에 대한 관심이 묻히게 될 우려가 있다. 이에 현재까지 공개된 사안들을 토대로 SCM 결과를 평가하고 정책적 시사점을 살펴보고자 한다. 먼저 SCM의 의미 및 발전 과정을 고찰하고, 금년 제57차 SCM 주요 논의 사항을 작년 제56차 SCM과 비교하며 살펴본 후, 정책적 시사점을 제시하기로 한다. -
SCM은 한미 국방장관 간의 연례 협의기구로서, 양국 국방 당국간 주요 안보 문제를 협의하고 해결하는 회의체이다. 1968년 이후 매년 양국에서 교대로 개최되었는데, 1968년 1월 21일 김신조 일당의 무장공비 침투 및 1월 23일 미국 푸에블로호 나포 사건 이후 보다 긴밀한 국방 협력의 필요성을 인식하고 장관급 협의체를 만든 것이다. 이후 1971년부터 SCM이라는 명칭을 사용하며 오늘에 이어지고 있다. 1978년 한미 연합사령부의 창설 이후에는 양국 합참의장 간의 군사위원회(Military Committee Meeting, 이하 MCM)가 SCM에 앞서 별도로 개최되고 있다.
SCM을 통해 양국 국방장관은 역내 안보 환경 및 군사 위협 평가, 양국 공동의 국방정책 수립, 그리고 동맹 발전을 위한 군사협력 방안을 논의해 왔다. 안보 환경 및 군사 위협 평가는 북한의 위협을 중심으로 국제정세와 역내 군사 위협을 평가하고 있으며, 국방정책이나 군사적 협력과 관련해서는 전시작전통제권 전환이나 주한미군의 규모 조정이나 역할 변화, 연합방위역량 강화 및 운영관리 개선 등을 논의해 왔다.
과거 1970년대에는 주한미군 감축 문제, 1980년대에는 한국군 현대화, 1990년대에는 주한미군 추가 감축 문제가 핵심 논의 사항이었고, 2000년대 이후에는 북한 핵 위협 대응 및 동맹 현대화 문제 등이 강조되었다. 가장 최근이라 할 수 있는 제56차 SCM은 2024년 10월 30일 미국 워싱턴 DC에서 개최되었으며, △북한 핵 위협에 대비한 억제책 마련, △ 북한의 해외 파병 및 북러 관계 강화에 대한 대응 방안, △한미일 협력 강화, △인도·태평양 지역에서의 안보 협력 강화 등 한미동맹을 '글로벌 포괄적 전략 동맹'으로 발전시키기 위한 정책들을 논의했다.3) 이처럼 SCM은 장관들이 중요한 동맹 현안을 직접 논의해서 그 방향을 정하는 실질적인 고위급 협의체로 발전해 왔다. -
금년 제57차 SCM의 경우 한미 양국의 행정부 교체에 따른 새로운 국방장관 간의 첫 회담으로 많은 관심을 받았다. SCM 종료 후 양 장관은 기자회견을 통해 논의된 주요 사안을 발표했는데 그 내용은 다음과 같다.
첫째, 원자력잠수함 건조 문제가 논의되었다. 헤그세스 장관은 “한국의 원자력잠수함 건조를 도널드 트럼프 미국 대통령이 승인했다”며 이를 적극 지원하겠다고 밝혔다. 동시에 “이것(원자력잠수함)이 한국 자체 방어뿐만 아니라 한·미 동맹에도 도움 된다는 확신을 가지고 있다”고 밝힘으로써 향후 한미 협력의 핵심 영역임을 확고히 했다. 다만 “다른 유관기관인 국무부, 에너지부 등과 긴밀하게 협조하겠다”고 밝힘으로써 아직 미국 정부 내에서 의견이 완전히 조율되지 않고 있음을 시사했다. 아직 추가적인 조율 사항이 남아 있는 상황으로 평가되지만, 과거 미국이 한국의 원자력잠수함 건조에 부정적인 입장을 견지했던 전례에 비추어 볼 때 획기적인 전환이 이루어진 것으로 볼 수 있다.
둘째, 연합방위태세와 관련해서는 한국군의 독자적 역할이 부각되었다. 헤그세스 장관은 “북한의 재래식 전력 방어에선 한국이 주도적인 역할을 하게 될 것”이라고 밝혔는데, 이는 지난해 언급된 “북한의 침략에 대한 동맹의 억제 및 대응태세 강화”에 비해 한국군의 역할을 더욱 강조한 것으로 볼 수 있다.
셋째, 한반도 비핵화가 공동합의문에 포함된 것으로 전해졌다.4) 그간 SCM 공동합의문에서는 한반도 비핵화가 포함되어 왔는데, 지난해 동 표현이 사라졌다. 그 이유는 구체적인 문안 조율 과정에서 보다 강력한 용어를 주장하던 우리 입장이 반영되지 못하며 ‘동맹의 압도적인 힘으로 북핵을 억제’한다는 내용이 대신 담기게 된 것으로 전해졌다. 하지만 결과적으로 ‘비핵화를 둘러싼 한미간의 이견’이라는 불필요한 오해를 받았다.5) 금년 공동합의문에서 한반도 비핵화가 명시되면서 이러한 오해를 불식시킬 것으로 보인다.
넷째, 한미간 확장억제 협력이 논의되었다. 작년 SCM에서는 확장억제와 관련하여 한미 핵협의그룹(NCG)과 핵재래식통합(CNI)이 강조되었고, 확장억제를 전략 지침 수준으로 발전시켜 나갈 것임을 명시했다. 헤그세스 장관은 “확장억제를 변함없이 제공할 것”임을 밝혔는데, 공동합의문에 예년 수준의 확장억제 협력이 담길 것으로 전망된다.
다섯째, 주한미군의 전략적 유연성과 관련해서는 미국의 의견이 일부 반영될 것으로 보인다. 작년 SCM의 경우 전략적 유연성에 대해서는 침묵했으며, 과거의 관례대로 “대만 해협에서 평화와 안정을 유지하는 것의 중요성에 공감”하는 것을 밝히는 수준이었다. 하지만 헤그세스 장관이 기자회견에서 “우리가 역내 다른 비상사태에 대처할 수 있는 유연성 제고가 필요”하다고 언급함으로써, 금년 공동합의문에는 전략적 유연성과 관련한 내용이 담길 것으로 보인다.
여섯째, 한미간 방산 협력의 중요성이 잘 논의된 것으로 보인다. 작년에 이어 올해도 유지·보수·운영(MRO) 협력이 양 장관의 기자회견을 통해 강조되었으며, 특히 헤그세스 장관은 조선 협력을 강조했다. 그는 “한국은 조선업에 대해 세계적 능력을 갖고 있다”면서 잠수함 외에도 수상함 협력도 강조했다. 따라서 관련 내용이 공동합의문에 담길 것으로 전망된다.
일곱째, 전작권 전환과 관련해서는 관련 논의가 담길 것이나 어느 정도의 표현으로 합의되었는지 불투명하다. 전작권 전환을 추진해 나간다는 점에는 양 국방장관의 의견이 일치한 모습이었는데, 세부 내용에서 전작권 전환 2단계인 완전운용능력(FOC) 평가 종료와 마지막 단계인 완전임무수행능력(FMC) 돌입 시점이 명시될 것인지 관심을 받고 있다.
여덟째, 주한미군의 규모와 관련해서는 변화의 조짐이 확인되었다. 양 국방장관의 기자회견에서 관련 내용이 구체적으로 언급된 바는 없지만, 10월 31일 개최된 양국 합참의장간 MCM에서 ‘주한미군 현 전력 수준 유지’에서 ‘현 수준’이라는 표현이 삭제되었다. 그래서인지 일부 언론에서도 공동합의문에도 유사한 표현이 담길 것으로 보도한 바 있다.6) 한편, 방위비 분담금과 관련해서 작년에는 관련 합의를 환영한다는 표현이 들어갔으나, 금년에는 한국의 국방비 증액과 미국 무기 구매가 포함될 전망이다. 이처럼 제57차 SCM에서는 예년에 비해 새로운 내용이 많이 등장했다.-
금번 제57차 SCM을 평가하면, 원자력잠수함 건조 합의가 시사하는 것과 같이 안보적 차원에서 한미동맹은 결속을 더욱 강화하고 있음을 볼 수 있다. 비록 관세나 대미 투자와 같은 경제 영역에서 미국은 전례 없는 압박 행보를 통해 동맹국에 부담을 가하고 있으나, 안보 분야에서는 새로운 기회를 모색할 수 있는 상황이다. 하지만 SCM 논의 사항을 면밀하게 들여다보면 다음과 같은 사안들은 정책 추진에 유의를 기해야 할 것이다.
첫째, 원자력잠수합 건조와 관련하여 다양한 옵션을 준비해야 한다.
아직 정상회담 공동 팩트 시트가 발표되지 않고 있는 이유가 바로 여기에 있다고 전해지고 있다. 트럼프 대통령은 미국에서의 건조를 희망하고 있고 우리측 입장은 한국에서 건조하겠다는 것이다. 양국 정상이 이견을 보이면 실무진에서 의견을 좁히기 어렵다. 우리에게 가장 좋은 방안은 한국에서 건조하고 미국은 원자력잠수함의 원료인 농축우라늄만 제공하는 것이다. 그래야 가장 경제적이고 또 우리 고유의 기술력을 축적할 수 있다.
하지만 합의가 지연되어서는 안 된다. 여전히 미국에는 비확산론자들이 다수 존재하고, 이들은 한국이 원자력잠수함을 보유하는 것을 달갑게 여기지 않고 있는 모습이다. 미국 내 복잡한 법적 제한 요인도 극복해야 한다. 무엇보다도 트럼프 대통령 임기 내에, 그것도 중간 선거 이전에 원자력잠수함 건조와 관련한 핵심 사안들에 대해 문서로서 합의해야 한다. 수많은 현실적 장애물을 극복하지 못한다면 원자력잠수함 건조는 물거품이 될 수도 있다.
이러한 상황에서 한미간 조기 합의를 이루어내기 위해서는 국내 건조라는 원칙에 충실하되, 대안적 합의 방안도 고려해야 한다. 예를 들면 원자력잠수함 4척을 건조한다면 두 척은 미국에서, 두 척은 한국에서 건조하면서 한미 양국의 입장을 조기에 조율하고, 그 대신 한국에서 건조하는 것은 한국이 원자로를 제작할 수 있도록 미국의 동의를 구하는 것이다. 국내 건조가 중요하지만, 자칫 시기를 놓쳐 원자력잠수함 건조가 무산되면 득보다 실이 더 많기 때문이다. 물론 이러한 논의 이전에 국내적으로 우리의 원자로 제작 기술, 잠수함의 규모, 건조 기간, 미국 건조 시 비용 문제 등도 냉철하게 따져보아야 한다.
둘째, 연합방위태세와 관련하여 북한 재래식 위협에 대한 한국의 주도적 역할을 체계적으로 준비해야 한다.
트럼프 2기 행정부의 대외정책 기조는 미국 제일주의에 기반해서 동맹국이 더 많은 역할을 하도록 촉구하는 것이다. 북한 위협에 대응하는 연합방위태세와 관련해서도 마찬가지다. 나아가 이러한 기조가 정착되면 향후 미국에 새로운 행정부가 들어선다 해도 계속 이어질 전망이다. 따라서 우리의 국방비 증액을 전력 강화에 효율적으로 투입하며 독자적 억제력 강화에 힘써야 한다.
한편, 한국군의 독자적 역량 강화는 전작권 전환에도 직접적인 영향을 미칠 것이다. 현재 전작권 전환 논의가 잘 진행되는 모습이지만, 우리의 군사 역량이 일정 수준에 도달하지 못한다면 미국의 입장에 끌려갈 수밖에 없다. 따라서 북한 재래식 위협에 대한 한국의 주도적 역할과 전작권 전환을 체계적으로 연계시키며, 필수 역량 강화에 집중적인 투자를 해야 할 것이다.
동시에 북핵 억제와 관련한 미국의 확장억제 공약을 지속적으로 구체화하며, 핵과 재래식 통합을 통해 대응역량을 배가하는 CNI를 발전시켜야 한다. 특히 우리의 원자력잠수함 건조가 향후 한미 CNI 협력에 기여할 수 있는 방안도 체계적으로 준비함으로써 북핵 억제와 관련한 우리의 독자적 대응능력도 강화해 나가야 한다.
셋째, 주한미군의 전략적 유연성과 현 수준의 규모 유지 문제에 더 많은 관심을 기울여야 한다.
주한미군의 전략적 유연성은 아직 어떻게 표현될지 알 수 없다. 헤그세스 장관은 구체적인 언급을 했지만, 그간 우리 정부는 이에 대해 부정적인 입장을 견지해 왔기에 공동합의문이 나와 봐야 그 수준을 할 수 있다. 주한미군의 지속적인 한반도 안보 지원 역할과 역내 안보 정세에 미치는 파장을 고려하여 신중한 표현이 담기도록 해야 한다.
한편, 주한미군의 전략적 유연성은 주한미군의 주둔 규모와도 직결되는 문제다. 그동안 안정적인 규모의 주한미군 주둔은 미국의 대한반도 공약의 상징으로 자리 잡았고, 북한의 위협을 억제하는 실질적인 힘으로서 군사적 대비태세의 핵심적 역학을 담당해 왔다. 그런데 MCM 공동합의문과 같이 주한미군 규모에서 “현 수준”이 빠진 것은 우려스럽다. 물론 ‘현 수준’이란 단어가 빠졌지만 ‘대한민국 방어태세를 유지한다’는 전제가 붙은 만큼 주한미군의 감축이나 역외 차출 시 보완 전력 배치로 대북 방어태세에는 차질이 없을 것이라는 주장도 일리가 있다. 동시에 미국 국방수권법(NDAA)에서 “주한미군 약 28,500명을 현 수준으로 유지한다”는 내용이 포함됐기에 당분간은 안정적인 주둔이 예상된다.
하지만, 외교에서 가장 중요한 것은 전망이나 배경 설명이 아니다. 공식적으로 표현된 합의문이다. 만일 금번 공동합의문에서 ‘현 수준’이라는 표현이 삭제된다면, 정부는 그 의미를 확인하고 파생될 문제들에 대비해야 한다. 결국 주한미군의 한반도 출입이 더욱 유연해지고, 보다 경량화되며, 그 결과 일시적으로라도 규모가 줄어들 수 있다는 의미를 담고 있기 때문이다. 따라서 일정 수준의 주한미군 전력 유지 방안에 대한 면밀한 검토가 필요하며 이 과정에서 우리의 안보 우려가 충분히 반영되어야 한다.
| 한미 SCM의 의미와 발전 과정
| 제57차 한미 SCM 주요 논의 사항
| 정책적 시사점
1) 미국 국방부(Department of Defense)의 경우 트럼프 2기 행정부에서 전쟁부(Department of War)로 명칭을 변경하였으나, 이 글에서는 국방부로 통일하기로 한다.
2) 대한민국 국방부 유튜브, “제57차 한미안보협의회의(SCM) 공동기자회견,” https://www.youtube.com/watch?v=kpgLqDbGjOY (2025. 11. 8. 방문)
3) 대한민국 정책브리핑, “제56차 한미안보협의회(SCM),” 「대한민국 전자정부 누리집」 (2024. 10. 31.), https://www.korea.kr/briefing/pressReleaseView.do?newsId=156657961&pWise=sub&pWiseSub=J1 (2025. 11. 8. 방문)
4) 윤상호, “[단독]한미 SCM 공동성명에 ‘北비핵화’ 다시 담길듯,” 「동아일보」 (2025. 11. 6.), https://www.donga.com/news/Politics/article/all/20251106/132712588/2 (2025. 11. 8. 방문)
5) 양지호, “한미 SCM 공동성명에서 '北 비핵화' 9년 만에 빠졌다,” 「조선일보」 (2024. 11. 1.), https://www.chosun.com/politics/2024/11/01/T4ATETIWOVEQPDJLWUJZS3SHSA/ (2025. 11. 8. 방문)
6) 윤상호·손효주, “[단독]한미 SCM 성명 ‘주한미군 현 전력수준 유지’ 빠져,” 「동아일보」 (2025. 11. 7.), https://www.donga.com/news/Politics/article/all/20251107/132721196/2 (2025. 11. 8. 방문)
※ 「세종포커스』에 게재된 내용은 필자의 개인적인 의견으로 세종연구소의 공식견해가 아님을 밝힙니다.
