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그린란드 문제의 전개 과정과 전략적 의미 |
| 2025년 5월 15일 |
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유준구세종연구소 선임연구위원 | jkyoo88@sejong.org
피터 워드세종연구소 연구위원 | pward89@sejong.org -
최근까지도 그린란드는 관심을 거의 받지 못하는 얼음으로 뒤덮인 변방 지역에 불과했지만, 앞으로 몇 개월, 몇 년 동안 이 광활하고 인구가 드문 얼음섬의 미래에 대한 관심이 점점 커질 전망이다.
북극은 미국과 중국 간 영향력과 통제력을 둘러싼 각축장이 되고 있다. 그린란드는 북극에 위치해 있으며, 덴마크 왕국 내에서 상당한 자치권을 가진 나라로서, 오랫동안 독립을 염원해 온 주민들의 열망과 빠르게 해빙 중인 북극권 내 위치, 풍부한 천연자원 매장량이 결합 되면서 그 미래에 대한 중요한 질문들을 제기하고 있다. 도널드 트럼프 미국 대통령이 그린란드 병합 의사를 표명하고 군사력 사용 가능성도 배제하지 않겠다고 밝힌 것은 이러한 관심과 우려를 더욱 증폭시켰다.
그린란드에는 이미 미국의 우주 전략 및 미사일 방어 체계를 지원하는 대규모 미군 기지가 존재한다. 또한 향후 몇 년 안에 미국 기업들이 그린란드의 광물 채굴 부문에 투자할 것으로 예상된다. 이 지역의 주요 광물 및 희귀 광물, 석유, 천연가스 매장량이 접근 가능해지고 있기 때문이다. 그린란드는 장차 유럽 및 북미 동부 해안과 아시아를 훨씬 짧은 시간 안에 연결할 것으로 예상되는 미래의 북극 항로 한가운데 위치해 있다. 현재 해상 루트에 비해 약 40% 정도 운송 시간을 단축할 수 있을 것으로 보이며, 2035년 또는 2040년경에는 여름철 북극 해빙으로 인해 이러한 초월 북극 항로가 가능해질 것으로 예상된다.
그린란드의 미래는 당분간 계속해서 논쟁의 대상이 될 가능성이 크다. 이 나라 사람들은 독립에 대한 추상적 열망은 여전히 강하지만, 덴마크의 경제적 지원을 잃게 될 독립의 대가로 인해 현재까지는 덴마크 왕국 내에 머무르고 있다. 이러한 상황에서 트럼프 행정부는 그린란드 주민들을 미국에 편입시키기 위해 재정적 유인책을 검토하고 있는 것으로 보이지만, 이러한 제안이 실제로 이행될지는 불확실하다. 현재로서는 그린란드의 미래가 불확실하지만, 향후 북극 패권을 둘러싼 경쟁에서 중요한 전장이 될 가능성은 여전히 높다. -
그린란드는 1814년 덴마크-노르웨이 연합이 해체되면서부터 덴마크의 일부로 편입되었다. 1933년까지는 노르웨이가 그린란드 동부 해안의 일부분에 대해 영유권을 주장하기도 했으며, 제2차 세계대전 당시(1940년~1945년)에는 덴마크가 독일에 점령되면서 미국이 그린란드를 통치했다.
전후 미국은 그린란드를 전략적 요충지로 인식하고 1946년 덴마크에 1억 달러를 제시하며 공식적으로 그린란드 매입을 제안했으나, 덴마크는 이를 단호히 거부했다. 이후에도 미국은 그린란드에 대한 전략적 관심을 유지해 왔으며, 2019년에는 당시 트럼프 미국 대통령이 다시 한번 그린란드 매입 의사를 공개적으로 밝혀 국제적인 주목을 받았다. 이에 대해 덴마크와 그린란드 정부는 강하게 반발하며, “그린란드는 매매 대상이 아니다”라는 입장을 명확히 했다. 미국은 과거에도 알래스카를 러시아로부터 버진아일랜드를 덴마크로부터 구매한 전례가 있다.
그 이후 그린란드는 계속해서 덴마크의 일부로 존재해왔으나, 그 지위는 시간이 지나면서 여러 차례 변화했다. 처음에는 덴마크 의회에 대표를 보내는 ‘행정 구역(province)’으로 기능했지만, 대부분의 주민들이 오랜 기간 독립을 원해왔다. 자치권 확대 요구가 커지자, 1979년 덴마크 의회는 주민투표(찬성 73%) 결과에 따라 그린란드에 자치권(home rule)을 부여했다.
이로써 그린란드는 덴마크 왕국의 구성국으로 간주 되며, 이는 영국의 구성국들과 유사한 방식이지만, 그린란드가 더 큰 자율권을 가진다는 평가도 있다. 이는 덴마크의 또 다른 구성국인 페로 제도와도 비슷한 지위이다. 자치권하에서 그린란드는 자체 의회와 정부, 총리를 갖고 있으며, 자원관리, 보건, 교육 등 많은 내정 사안에 대한 권한을 보유하고 있다. 그중에서도 가장 중요한 것이 천연자원에 대한 통제권이다.
이 자원 통제권은 더 큰 자율권 및 독립 요구의 핵심 동력이 되어왔다. 그린란드는 1973년 유럽연합(당시 유럽공동체)에 가입했지만, 1982년 주민투표를 통해 잔류를 원치 않는다는 의사를 표명하였고, 1985년에 탈퇴했다. 이는 이미 1980년대에도 그린란드가 상당한 자율성을 행사하고 있었음을 보여준다.
그린란드가 유럽공동체(유럽연합)를 탈퇴한 주요 이유는 그린란드 해역의 어업 통제권 문제였다. 현재까지도 어업은 섬의 핵심 산업이며, 영해에 대한 통제권은 많은 주민들의 생계를 유지하기 위한 필수적인 요소로 여겨진다. 어업권과 접근권은 EU 회원국 간 갈등의 원인이 되었으며, 페로 제도와 EU 간에도 긴장을 야기해왔다.
그린란드의 자율적인 구성국 지위는 2009년 ‘자치정부법(Self-Government Act)’ 통과로 더욱 확대되었다. 이 법은 그린란드 주민의 자결권을 국제법적으로 인정하며, 광물 탐사에 관련된 수입 및 개발 권한을 그린란드에 이양했다. 다만, 덴마크 본토(Metropolitan Denmark)는 그린란드의 광물 수입이 일정 수준을 넘을 경우 보조금 재협상 권리를 보유하고 있다.
덴마크 본토가 계속해서 관할하는 세 가지 주요 정책 영역은 외교, 국방, 그리고 통화정책이다. 덴마크 본토는 유로존에 속하지 않기 때문에, 그린란드가 유럽연합에 속하지 않는 것과 관련해 특별한 문제는 발생하지 않는다. 하지만 외교와 관련해서는 그린란드도 일정 수준의 자율권을 가지고 있어, 자국 영토와 외국 간 문제에 대해 독자적으로 논의할 수 있다. 그린란드는 워싱턴, 베이징 등지에 대표부를 두고 있으며, 이들 대표부는 그린란드 정부 소관 범위 내에서 외교 사안을 전면적으로 다룰 수 있는 권한을 가진다.
국방정책은 덴마크 본토의 소관이지만, 누크(Nuuk)의 정부는 2024년에 자국만의 북극전략(Arctic Strategy)을 발표하면서 안보 및 국방 부문도 포함시켰다. 여기에는 덴마크 및 미국과의 협력을 계속 이어가겠다는 약속과 함께, 북극 이외 국가들의 군사화 시도를 반대한다는 입장도 명시되어 있다.
1980년대 이후, 그린란드에서는 광업이 발전해왔으며, 북극 빙하가 녹아감에 따라 주요 광물(몰리브덴, 터븀, 구리 등), 천연가스, 원유 자원이 대규모로 매장되어 있을 가능성이 제기되면서 이에 대한 기대가 커지고 있다. 이는 특히 미국을 비롯한 주변국의 큰 관심을 끌고 있다. 미국의 입장에서 보면 그린란드는 지리적으로 가깝고, 현재 중국이 주로 공급하고 있는 주요 광물 자원을 대체할 수 있는 잠재적인 공급처이기 때문이다.
더불어 미국은 북극 지역에 대한 안보 이익도 크다. 기후 변화로 인해 앞으로 수십 년 안에 북극의 해빙이 진행되면, 현재는 비현실적인 북극항로를 통한 해상 이동도 현실화될 수 있기 때문이다. 미국은 또한 그린란드 북부에 위치한 피투피크 우주기지(Pituffik Space Base)를 보유하고 있는데, 이는 미사일 조기경보 시스템과 우주 감시 활동에 핵심적인 거점이다.
최근 몇 년간, 그린란드 내에서는 독립에 대한 논의가 다시 활발해지고 있다. 특히 2023년에는 첫 헌법 초안이 작성되어 발표되었고, 그린란드가 독립 국가로 나아갈 수 있는 법적, 제도적 기반을 본격적으로 마련하기 시작했다. 자치정부법에 따라 그린란드는 주민투표와 덴마크 의회의 동의를 통해 독립을 선택할 수 있으며, 이 가능성은 점차 현실적인 정치 의제로 부상하고 있다. -
그린란드는 북극항로, 자원개발 등 경제적 가치는 물론 주요한 군사적전략적 가치가 크다. 우선 그린란드는 북극항로의 중심지로서 북극해의 결빙이 가속화됨에 따라 북극항로(북서항로, 북동항로)의 이용가능성이 높아지고 있다. 그린란드는 북극항로의 북서항로와 북동항로의 중간지점에 위치에 있어, 북극항로 항해 및 물류 거점으로서 잠재력이 크다.
또한, 미국과 유럽 사이의 전략적 중간인 대서양 북부에 위치해 있어 군사 및 정보 감시 활동에 유리하다. 즉, 그린란드 북서부에 위치한 미군의 툴레 공군기지(Thule Air Base)는 미사일 조기경보시스템, 우주감시, 북극지역의 전략적 감시 등에 중요한 역할을 담당하고 있다. 냉전 시절부터 현재까지 북극권에서 미국의 안보 전략의 핵심 거점 중 하나이다. 냉전 시기, 미국은 그린란드를 핵무기 전진 배치 장소로 고려하였다. 다만, 열악한 기후 및 유지비용 등으로 인해 계획이 중단되었다. 1968년 B-52 폭격기 사고로 핵무기 탑재기가 추락하여 방사능 누출 사고가 발생하였고 이후 덴마크의 비핵 정책에 따라 공식적 핵무기 배치는 금지되었다. 그럼에도 불구하고 AI 등 기술 발전에 따라 핵전략이 변화되고 있는 상황에서 본토 이외의 지상핵무기의 재배치 전략 차원에서 그린란드 핵무기 배치 논의는 지속되고 있다.
북극에서의 러시아와의 경쟁 그리고 중국의 본격적 북극 진출, 북극에서의 중러의 전략적 협력 등 북극의 군사안보적 중요성이 증대하면서 미국은 그린란드를 통해 북극에서의 영향력을 강화 유지하려는 전략을 구사하고 있다.
특히, ‘근북극국가(Near Arctic State)’를 천명한 중국의 북극 진출은 이러한 북극 지역의 긴장이 고조되는 상황 속에서 전개되고 있다. 중국은 그린란드 경제에 더 깊이 관여하려는 시도를 해왔으며, 중국교통건설공사(China Communications Construction Company)는 그린란드 내 두 개 공항을 개발하려 했으나, 이 계획은 미국과 덴마크의 압력으로 2019년에 취소되었다. 이와 유사하게, 2017년에는 광산 개발을 전문으로 하는 중국 기업 제너럴 나이스 그룹(General Nice Group)이 폐쇄된 해군 기지를 매입하려 했으나, 역시 미국과 덴마크의 반대로 인해 계획을 철회하였다. 중국은 화웨이를 통해 5G 네트워크를 구축하고 자유무역협정을 추진하려는 방식으로 페로제도와의 관계 심화도 시도했으나, 이 역시 무산되었다.
더 나아가 중국은 ‘극지 강국’이 되겠다는 의지를 표명해왔으며, 이를 실현하기 위해 러시아와 긴밀히 협력하고 있다. 중국은 시베리아 내 가스 파이프라인 건설을 지원하고 있으며, 북극에서 운용할 쇄빙선도 건조 및 배치하고 있다. 현재 중국은 3척의 쇄빙선을 보유하고 있으며, 제4의 쇄빙선을 건조 중이다. 이들은 최근 알래스카 인근에서의 작전에 투입되기도 했다.
한편, 그린란드의 풍부한 천연자원 등 경제적 가치 또한 상당하다. 그린란드는 철광석, 희토류, 니켈, 석유 등 다양한 자원을 보유하고 있다. 특히, 희토류는 국방 및 첨단 산업에 필수적인바, 중국이 희토류 자원을 독점하는 상황에서 자원 안보 차원의 전략적 가치가 크다. 더욱이 기후 변화로 빙하가 녹으면서 채굴 가능성이 가시화되고 있으며 과거에는 접근이 어려웠던 자원 매장지에 대한 조사 발굴도 가능할 것으로 기대된다. -
그린란드 주민의 상당수는 지난 반세기 넘게 독립을 추구해 왔으나, 현재까지 그린란드는 재정적·물류적으로 덴마크에 의존하여 지속 가능성을 유지한다. 그러나 그린란드가 보유한 방대한 자원과 전략적으로 중요한 지리적 위치, 그리고 주민들의 독립에 대한 관심이 점차 높아짐에 따라, 덴마크 왕국 내에서의 지위와 북극 지역에서의 역할에 대한 논란은 앞으로 더욱 커질 것으로 보인다.
트럼프 전 대통령은 2019년에 그린란드를 매입하고 싶다는 뜻을 공개적으로 밝혔으며, 향후 군사력을 동원한 병합 가능성을 배제하지 않겠다는 발언도 하였다. 이러한 발언은 유럽과 미국 내에서 큰 충격과 우려를 불러일으켰다. 하지만 현실적으로 미국이 실제 군사력을 동원해 그린란드를 병합할 가능성은 매우 낮다고 판단된다. 이는 그런 조치가 미국의 동맹국들과의 관계를 훼손하고, NATO에 치명적인 손상을 줄 수 있기 때문이다.
트럼프 행정부의 고위 관계자들이 NATO에 대해 회의적인 입장을 보인 적이 있으나, 이는 동맹 자체를 해체하고자 한다는 의미는 아니다. 가령, 만약 미국이 강압적 방식의 그린란드 편입을 시도할 경우, 다른 NATO 국가들이 이에 대해 상징적인 저항이라도 보일 수 있으며, 이는 북대서양 지역에서의 영토 확장주의에 대한 정치적 대응으로 작용할 수 있다. 더욱이, 그러한 사태는 유럽을 미국의 패권에 대한 대안 세력으로 중국에 더 가깝게 끌어당길 수 있기 때문에, 군사 병합은 현실성 없는 시나리오로 간주된다. 실제로 최근 여론조사에 따르면 그린란드 주민의 약 85%는 미국과의 통합에 반대한다고 응답하였다.
그린란드를 둘러싼 군사적 충돌이 초래할 수 있는 복잡한 문제들과 그린란드 주민들의 반대 여론을 감안하여, 백악관은 보다 평화적인 대안을 검토해 온 것으로 알려졌다. 워싱턴포스트의 보도에 따르면 트럼프 행정부는 그린란드 주민들의 여론을 미국의 병합(annexation)에 우호적으로 전환시키기 위한 방안을 모색 중이었다고 한다. 그 일환으로 덴마크가 현재 지급하는 보조금보다 더 높은 수준의 보조금을 제공하는 방안이 검토되고 있는 것으로 전해졌다. 이러한 계획은 장기적으로 광물 자원에서 발생할 수 있는 수익으로 인수 비용을 상쇄하려는 의도를 가진 것으로 보이며, 미국 기업들은 이미 관련 개발에 참여하고 있다.
실제로 향후 수년간 그린란드의 광산 개발은 상당한 규모로 확대될 전망이다. 아마존 창립자 제프 베이조스와 마이크로소프트의 공동 창업자 빌 게이츠와 같은 미국 억만장자들은 핵심 광물 탐사 및 개발을 위한 자금을 조달하기 위해 KoBold Metals라는 회사를 설립했다. 탄브리즈(Tanbreez) 광산은 2028년 개장을 목표로 하고 있으며, 말름베르그(Malmberg) 광산 프로젝트도 그 이후 본격 가동될 예정이다. 다만 그린란드 내 광산업의 주요 약점 중 하나는 주민들 사이에서 산업에 대한 관심이 부족하다는 점으로, 이에 따라 외국인 노동력의 참여가 불가피할 가능성이 높다.
현실적으로 가능성이 높은 시나리오는 향후 10년 또는 그 이후의 기간 동안 그린란드가 덴마크로부터 완전한 독립을 달성하는 것이다. 이미 그린란드는 덴마크 왕국 내에서 상당한 수준의 자치권을 확보하고 있으며, 최근에는 독립을 국가적 목표로 명시한 헌법을 채택하기도 하였다. 여론조사에서도 많은 주민들이 독립을 지지하지만, 이는 생활 수준이 유지된다는 조건하에서이다.
생활 수준은 독립 문제에서 결정적인 변수로 작용한다. 현재 그린란드 GDP의 약 20%는 덴마크 정부의 보조금으로 구성되어 있으며, 이는 정부 예산의 절반을 차지한다. 나머지는 주로 어업에 기반하며, 천연자원이 풍부할 것으로 예상되지만, 지리적 고립, 열악한 인프라, 기후적 조건, 그리고 기술 인력 부족으로 인해 실제 개발은 쉽지 않다. 이러한 관점에서 최근 미국은 그린란드에 상당한 재정적 유인책을 제공하고 있는바, 그린란드 독립을 통한 본국 정부인 덴마크의 통제로부터 벗어나는 것이 미국의 그린란드 편입에 유리할 수도 있다.
즉, 독립은 결코 보장된 미래가 아니다. 그러나 북극 지역에 대한 국제적 관심과 경쟁이 격화됨에 따라, 그린란드 주민들은 더 많은 선택지를 갖게 될 수 있다. 2020년 기준 북극의 얼음은 1979년에 비해 4분의 1로 줄었고, 여러 과학 기관들은 북극이 2035년 또는 2040년 여름철에는 완전히 얼음이 없는 상태가 될 것이라 전망한다. 이는 유럽과 동아시아 간 해상 운송 시간을 약 40% 단축시킬 수 있으며, 글로벌 무역 구조를 재편할 수 있는 잠재력을 갖는다. 따라서 이러한 새로운 항로의 통제권 확보는 국제 질서에 중대한 영향을 미칠 것이다.
그린란드는 북극권 바로 옆에 위치하고 있어, 이 지역에서의 군사적 존재감 강화가 예상된다. 트럼프 시기와 이후 미국은 해군, 우주군, 기타 병력을 그린란드 북부와 동부에 확대 배치하려는 의지를 보이고 있으며, 이는 북극 항로 확보와 밀접히 관련된다.
더불어 북극 해빙이 진행됨에 따라, 그린란드는 주요 자원의 생산지로 부상할 가능성이 높다. 현재 자원 채굴에는 행정적, 기술적 제약이 존재하지만, 그 가치가 워낙 커서 미국 등 서방 국가들의 지원을 받는 민간 기업들이 진출을 확대하려 할 것이다. 중국에 대한 광물 의존도를 낮추려는 필요성은 그린란드를 워싱턴과 브뤼셀의 정책 결정자들에게 더욱 매력적인 존재로 만든다. 이로 인해 그린란드가 독립을 추구하면서도 동시에 미국과 더욱 긴밀한 관계를 형성할 가능성이 높아진다.
현재 가장 많이 논의되는 대안 중 하나는 미국과 그린란드 간의 ‘자유연합협정(Free Association Agreement)’ 체결이다. 이는 미국이 미크로네시아, 팔라우, 마셜제도 등과 체결한 모델과 유사하며, 해당 국가는 독립국이지만 군사권은 미국에 위임하고 그 대가로 경제적 지원과 재난 구호, 교육, 의료 서비스를 제공받는다. 그린란드가 이와 같은 형태의 협정을 체결할 경우, 덴마크 본토가 현재 제공하는 수준에는 미치지 못하더라도 일정 부분 유사한 혜택을 누릴 수 있을 것으로 예상된다.
그린란드가 과연 독립을 실현할 수 있을지, 혹은 자유연합국 형태로 전환할 수 있을지는 아직 미지수이다. 그러나 이 방안은 워싱턴 정책계에서 실제로 논의되고 있으며, 트럼프 대통령의 두 번째 임기 동안은 아닐지라도, 가까운 미래에 현실화될 가능성을 무시할 수 없다.
| 배경(역사적 전개 과정, 미국과의 연관성 등)
| 그린란드의 전략적 가치
| 향후 주요 정책 방향
※ 「세종포커스』에 게재된 내용은 필자의 개인적인 의견으로 세종연구소의 공식견해가 아님을 밝힙니다.
