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[세종포커스] 북한 ‘두 국가론’ 헌법화와 새로운 남북관계 구상

등록일 2026-05-18 조회수 1,318

파일명 북한 ‘두 국가론’ 헌법화와 새로운 남북관계 구상 저자명 하태원 객원연구위원

	북한 ‘두 국가론’ 헌법화와 새로운 남북관계 구상
	2026년 5월 18일

하태원

세종연구소 객원연구위원 | taedee99@gmail.com

| 들어가는 글

북한 김정은 국무위원장이 2023년 12월 노동당 중앙위원회 8기 9차 전원회의와 2024년 1월 최고인민회의 시정연설에서 선언한 ‘적대적 두 국가론’은 단순한 정치적 선언으로 끝나지 않았다. 2026년 3월 최고인민회의 제15기 1차 회의에서 통과된 개정 헌법을 통해 최고 규범 차원에서 명문화 작업을 마무리 한 것이다. 이번 개헌의 핵심은 통일 조항의 완전한 삭제, 영토 조항의 신설, 그리고 김정은 국무위원장으로의 핵무력 지휘권 독점으로 요약해 볼 수 있다. 하지만 김정은이 직접 지시했던 ‘제1의 적대국’ 조항은 헌법 조문에 명시적으로 담기지는 않았다. 북한 정권 수립 후 대외 정책 및 대남 정책에서 보여준 가장 근본적인 변화의 법제화는 정부의 대북 전략 및 한반도 안보 지형에 어떤 함의를 던질까. 적대국 선언 조항이 빠진 것은 남과 북의 평화적 공존의 단초(端初)를 제시한 것으로 해석할 수 있을까.

| 최상위법에 규정된 ‘분단 고착화’ 설계도

대한민국 정부가 2026년 5월 입수하여 분석한 북한의 새 헌법은 2023년 말부터 김정은이 공언해 온 ‘두 국가’ 노선이 마침내 제도적 완결성을 갖추었다는 것을 의미한다. 가장 분명한 변화는 헌법 제2조에 신설된 영토 조항이다. 새 헌법은 “영역은 북쪽으로 중화인민공화국과 러시아 연방, 남쪽으로 대한민국과 접하고 있는 영토와 그에 기초하여 설정된 영해와 영공을 포함한다”고 규정했다.1) 북한이 1948년 정권 수립 이후 처음으로 자국의 주권이 미치는 범위를 한반도 전체가 아닌 북측 지역으로 한정했다는 뜻이다.

다만 남북 간 군사적 충돌의 핵심인 해상경계선 규정을 구체화하지는 않았다는 점은 주목할 만하다. 1953년 유엔군사령관이 설정한 북방한계선(NLL)을 인정하지 않는다는 태도를 고수하면서도, 구체적인 좌표를 헌법에 명시할 경우 발생할 수 있는 외교적 고립과 즉각적인 군사적 분쟁 가능성을 관리하려는 의도로 풀이된다. 즉 ‘영토적 명확성’과 ‘군사적 모호성’을 결합하여 대남 압박의 지렛대를 유지하려는 계산이다.

영토 조항 신설과 동시에 서문과 9조에 있던 ‘김일성․김정일 부자의 통일 업적’이나 ‘북반부의 사회주의 완전 승리’, ‘자주, 평화통일, 민족대단결의 원칙에서 조국통일 실현을 위한 투쟁’ 등이 개정 헌법에서는 삭제됐다.2) 북한 체제가 80년 가까이 유지해 온 ‘통일 정당성’을 적어도 헌법에서는 지워버린 것을 의미한다. 선대 수령의 유훈(遺訓)보다 ‘김정은식 국가주의’가 우선시되는 새로운 통치 시대의 개막을 법적으로 확정한 일대 사건으로 볼 수 있다.

이번 개헌의 가장 위험한 대목은 핵무력 운용 체계의 헌법화다. 새 헌법 제89조는 핵무력 지휘권이 국무위원장에게 있음을 명시하고, 동시에 ‘국가핵무력지휘기구’에 그 권한을 위임할 수 있는 조항을 신설했다. 이는 한미의 ‘참수작전’에 대비한 강력한 법적 억제 수단을 마련한 것이라는 분석도 나온다. 최고지도자 유고 시에도 핵 사용 권한이 시스템에 의해 자동으로 위임·집행되도록 규정함으로써, 외부 세력의 지도부 제거 기도를 원천적으로 봉쇄하려는 ‘핵 방아쇠(Nuclear Trigger)’ 전략의 구체화라는 것이다.3)

동시에 헌법은 국무위원장을 ‘최고영도자’를 넘어 ‘국가수반’으로 명문화하고, 국가기관 배열에서도 최고인민회의보다 앞세웠다. 이는 북한 역사상 전례 없는 일로, 김정은이 선대 수령들의 권위를 빌려 통치하던 시대를 끝내고 자신의 독자적 이념인 ‘인민대중제일주의’를 근간으로 하는 ‘김정은 국가’를 완성했음을 선포한 것이다. 이제 북한은 1인의 의지에 의해 핵 버튼이 눌릴 수 있으며, 이를 견제할 어떠한 제도적 장치도 존재하지 않는 ‘핵 절대권력 국가’가 되었다.

| 통일 프레임 폐기의 배경: 삼중의 전략적 동기

북한이 남과 북을 별개의 국가로 규정한 것은 완전히 새로운 주장이 아니다. 김일성은 1990년대 초반 ‘1민족, 1국가, 2제도, 2정부’라는 2체제 통일방안을 내놨고, 김정일도 통일을 당장 추구할 것이 아니라 두 국가체제 속에서 남북관계 개선을 먼저 실천할 것을 강조했다. 북한이 내건 남북 유엔 동시 가입의 첫 번째 조건도 ‘1국가 2체제’였다. 이른바 ‘우리국가제일주의’ 담론이 민족의 자리를 대체하면서 2021년 8차 당대회에서 ‘우리민족끼리’라는 표현이 당규약에서 삭제되기도 했지만4) 김정은의 ‘두 국가론’은 남북 당국 간 대화의 필요성을 전면 부정한다는 점에서 성격을 달리한다. 김정은이 선대의 유훈을 헌법에서 삭제하는 정치적 부담을 감수하면서까지 통일 프레임을 폐기한 배경은 다층적이다.

첫째, 국가 정체성 재정립(Identity Reconstruction)이다. 북한은 이제 핵 보유를 통해 미국과 대등한 지위를 추구하는 ‘완성된 주권 국가’로서 국제사회에 당당히 서고자 하는 의도를 숨기지 않고 있다. 1991년 남북기본합의서가 규정한 ‘통일을 지향하는 특수관계’가 아닌 ‘국가 대 국가’로 규정함으로써, 남한의 개입을 ‘내정 간섭’으로 몰아세우고 비핵화 담론 자체를 무력화하려는 논리적 토대를 구축한 것이다.

둘째, 체제 안전과 1인 지배의 제도적 불멸성 확보(Institutional Immortalization)로 볼 수 있다. 이번 개헌은 김정은 위원장이 선대의 유훈이었던 통일 정당성을 내려놓는 대신 ‘핵무력 완성과 독자적 절대권력’이라는 새로운 체제 정당성을 최고 규범에 각인하려는 내부적 필요성에서 기인했다. 결국 선대의 통일 담론을 폐기한 자리에, 견제 장치가 전무한 '핵 절대권력 국가'의 틀을 채워 넣음으로써 권력의 영속성을 영구화하려는 대내적 포석으로 볼 수 있다.

셋째, 대외 전략의 공세적 전환(Offensive Realignment)이다. ‘북-러 동맹’의 복원과 남방 3각과 북방 3각 간의 신냉전 구도를 최대한 활용하는 한편 더 이상 남북 대화를 체제 유지의 수단으로 삼지 않겠다는 의지다. 남북한의 적대성을 강화함으로써 향후 트럼프 행정부에서 미북 대화가 재개되더라도 한국의 개입을 원천 봉쇄하려는 시도로 보는 시각도 있다.5)

2023년 12월 선언 vs 2026년 3월 헌법

2023년 말부터 이어진 김정은의 호전적 발언과 실제 헌법 조문 사이에는 분명히 온도 차가 감지된다. 김정은은 2024년 시정연설을 통해 대한민국을 “제1의 적대국, 불변의 주적으로 명시해야 한다. 교육교양사업을 강화한다는 것을 해당 조문에 명기하는 것이 옳다”는 구체적 지시를 내렸다. 북한 최고인민회의는 이때 이미 조국평화통일위원회, 민족경제협력국, 금강산국제관광국을 폐지하기로 결정했고 금강산 이산가족 면회소, 개성공단 남북연락사무소·통합지원센터철거 등 후속 조치들이 착착 진행됐다.6) 2024년 2월 초 최고인민회의 상임위원회 14기 제30차 전원회의에서는 남북경제협력법, 금강산관광특구법 및 시행규정을 폐기했으며, 3월 초에는 평양 시내의 조국통일 3대헌장 기념탑까지 해체했다. 군사분계선 일대에 대전차 방벽과 지뢰가 추가 설치됐다. 경의선과 동해선 철도의 북측 구간이 폭파됐다. 수십 년간 남북 교류의 상징이었던 경의선 철도 폭파는 ‘두 국가론’이 선언적 수사가 아니라 실질적 정책 전환임을 행동으로 보여주는 것이었다.

2026년 3월 최고인민회의 제15기 제1차 회의 시정연설에 나선 김정은의 발언은 한결 더 거세졌다. 김정은은 “한국을 가장 적대적인 국가로 공인하고 가장 명백한 언사와 행동으로 철저히 배척하고 무시하면서 다루어 나가며 우리 공화국을 건드리는 한국의 행위에 대해서는 추호의 고려나 사소한 주춤도 없이 무자비하게 그 대가를 치르게 하겠다”고 밝혔다.7) 이재명 정부가 ‘한반도 평화공존 정책’을 표방하며 대북 화해 협력에 나서겠다는 뜻을 밝혔음에도 대남 적대 기조를 한층 강화하겠다는 천명이었다.

그러나 정작 5월에 공개된 헌법 문구에는 김정은이 그토록 강조했던 ‘제1의 적대국, 불변의 주적’ 명문화가 반영되지 않았다. 이러한 현상을 어떻게 이해해야 하는가?

낙관론적 해석은 호전적 레토릭에도 불구하고 국가 최고법전에 구체적 적대 조항을 명시하지 않았다는 점에서 남북 간 평화공존을 추진할 수 있는 여지를 남겨둔 것으로 본다. 동족 관계라는 통일 프레임은 폐기됐지만, 그 빈자리에 적대가 아닌 교류와 협력, 또는 비적대적 공존이 채울 가능성이 헌법 문구상으로는 열려 있다는 적극적 해석이다.

회의론적 해석은 헌법 문구가 어떻든 김정은이 시정연설에서 직접 천명한 ‘제1의 적대국’ 규정은 이미 북한 사회 내부의 교육과 선전에서 작동하고 있다는 점에 주목한다. 헌법에 명문화되지 않았다고 해서 그 적대 노선이 누그러진 것이 아니라, 헌법보다 더 강력한 수령의 교시로 이미 절대화되어 있다는 시각이다. 평화적 공존이 아니라 핵으로 무장한 두 적대 국가 간의 영구적 대치로 굳어질 가능성도 배제할 수 없다.

김정은이 시정연설에서는 적대를 강조하면서 헌법 문구에서는 비켜 간 것은 모순이 아니라 전략적 모호성의 견지라는 분석도 나온다. 시정연설은 대내적 단속과 대남 압박의 메시지로 활용하고, 헌법은 대외적 외교 공간을 보존하는 투 트랙 설계라는 지적이다. 인민의 일상 의식에는 ‘제1의 적대국’ 규정이 작동하도록 하면서도, 향후 미북 협상이나 국제 정세 변화에 따른 외교적 운신의 폭은 헌법 차원에서 보전하겠다는 포석이다.8)

| 한반도 평화 체제에 대한 구조적 함의

두 국가론의 헌법화는 기존 남북관계의 패러다임을 뿌리째 흔들고 있다.

첫째, 비핵화 협상의 구조적 종언이다. 핵 지휘권이 헌법적 권한으로 고착된 상황에서 북한에 비핵화를 요구하는 것은 곧 ‘헌법 폐기’를 요구하는 것과 같다. 북한은 이제 비핵화 협상을 ‘주권 국가의 군비 정책에 대한 불법적 간섭’으로 규정하며 거부할 논리적 근거를 확보했다.

둘째, 미국과 북한의 ‘직거래 환경’이 더 공고화하면서 한미동맹 기반의 우회적 잠식 우려도 커지고 있다. 트럼프 2기 행정부가 김정은과의 정상회담 가능성을 열어두고 있는 상황에서, 북한은 한국을 빼고 미국과 직접 협상하는 '통미봉남(通美封南)'의 21세기 버전을 추구하고 있다. 두 국가라는 헌법적 규정은 "한국은 우리 문제에 관여할 자격이 없다"는 논리를 정당화한다. 비핵화 협상, 한반도 평화 체제, 안전 보장 협의 등 모든 의제에서 한국을 구조적으로 배제하고 미국과 양자로만 협상하겠다는 의지의 표현이다. 한미동맹 자체를 해체하려는 것이 아니라, 동맹 안에서 한국의 발언권을 약화시켜 미국과 직거래하는 공간을 넓히려는 것으로 볼 수 있다.

셋째, 교류 협력 자산의 소멸과 ‘리셋’이다. 헌법 개정 움직임을 전후에 김정은이 6·15 공동선언실천 북측위원회, 조국통일범민족연합, 민족화해협의회 등 대남기구를 전면적으로 정리하는 한편 경의선·동해선 폭파 등을 감행한 것은 지난 30년간 쌓아온 남북 합의와 교류의 제도적·물리적 자산을 완전히 부인한 것이다. 향후 남북관계가 재개되더라도 우리는 과거의 합의가 아닌 완전히 새로운 기초 위에서 협상을 시작해야 하는 ‘그라운드 제로’의 상황에 처하게 됐다.

한국 헌법은 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다”고 명시한다. 동시에 헌법 제3조의 영토 조항은 “대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다”고 규정해 북한 지역까지 포괄한다. 북한이 헌법에서 통일 조항을 삭제하고 자국 영토를 별도 규정한 반면, 한국은 헌법으로 한반도 전체를 영토로 규정하고 통일을 지향한다. 이 비대칭은 향후 남북 관계의 법적·정치적 갈등의 새로운 축이 될 수 있다.

독일의 경험은 우리에게 시사점을 제공한다. 동독은 1949년 헌법에 ‘두 독일 국가의 정상 관계 수립과 통일 노력’을 명시했지만 1974년 개정을 통해 통일 조항을 삭제했다.9) 서독도 기민당 중심의 ‘할슈타인 원칙(Hallstein Doctrine)’과 사민당 중심의 ‘동방정책(Ostpolitik)’이 충돌했다. 하지만 실질적 분단상황을 인식하면서도 기본법(Grundgesetz)에 명시된 ‘통일의무’를 포기하지 않고 ‘독일 정책(Deutschlandpolitik)’을 추진했고 결국 1989년 베를린 장벽의 붕괴로 결실을 거뒀다.10)

| 대응 전략: 냉혹한 현실 위에서의 ‘뉴 노멀’ 설계

북한의 이러한 도발적 전환에 대응하기 위해 우리 정부는 현실에 기반한 세 가지 전략적 방향을 추진해야 한다. 첫째로 인식의 대전환과 담론의 재구성이 필수적이다. 북한의 두 국가 노선을 공식 수용할 수는 없으나, 이를 현실적인 위협으로 인정해야 한다. ‘감성적 통일론’에서 벗어나 ‘비적대적 평화 공존’을 단기 목표로 설정하고, 장기적인 통일 담론을 국민적 합의를 바탕으로 재정립해야 한다.

둘째로 인도적 통로의 전략적 유지가 시급하다. 북한이 적대를 강조할수록 우리는 이산가족 상봉 등 인도적 지원을 끊임없이 제안해야 한다. 이는 우리가 여전히 통일과 민족의 가치를 포기하지 않았음을 보여주는 도덕적 우위의 핵심 수단이다.

셋째로 우발적 충돌 방지를 위한 최소한의 소통 채널을 유지해야 한다. 9·19 군사합의가 파기된 자리에 남은 것은 공백이 아니라 위험이다. 북한이 ‘두 국가론’을 선언한 상황에서 남북 군사합의의 복원은 현실적으로 어렵지만, 정전협정의 관리 주체인 유엔군사령부를 통한 군사정전위원회 채널의 복원, 또는 남북 군사당국 간 직통 전화의 유지는 가능한 대안이다.

북한의 ‘두 국가론’ 헌법화는 한반도 분단사에서 가장 위험하고도 근본적인 도전이다. 그러나 헌법에서 적대 표현을 일부 생략한 것은 역설적으로 우리가 개입할 수 있는 전략적 공간이 존재함을 시사한다. 우리는 북한의 의도에 말려들지 않는 냉철한 현실 감각과 능동적인 의지로, 한반도의 새로운 미래를 설계해 나가야 한다.

하채림·권수현, “남으로 韓과 접해…北, 영토조항 신설·통일삭제 ‘두 국가’ 개헌,” 『연합뉴스』 2026년 5월 6일. https://www.yna.co.kr/view/AKR20260506093751504?section=search (검색일: 2026년 5월 11일).
김병관, “북, 헌법서 ‘통일’ 지우고 ‘영토’ 조항 신설,” 『경향신문』 2026년 5월 6일. https://www.khan.co.kr/article/202605061400001 (검색일: 2026년 5월 9일)
신나리·권오혁, “김정은 ‘핵 사용 위임권’도 北헌법 명시…자동 핵타격 근거 마련,” 『동아일보』 2026년 5월 7일. https://www.donga.com/news/Politics/article/all/20260507/133874331/2 (검색일: 2026년 5월 8일)
이중구, “북한의 ‘적대적 두 국가론’과 남북관계 전망,” 『통일정책연구』 제33권 1호 (2024), pp. 29-54.
성기영, “‘적대적 두 국가론’ 이후 북한의 대남전략과 대외전략의 연계,” 『INSS 전략보고』 No. 336 (June 2025), pp. 1-14.
이신영, “북한, 금강산 이산가족면회소·개성 남북연락사무소 철거 완료,” 『연합뉴스』 2026년 5월 15일. https://www.yna.co.kr/view/AKR20260515120800009?input=1195m (검색일: 2026년 5월 16일).
김규범, “최고인민회의 제15기 제1차 회의 분석: 김정은 3기 대외전략 노선과 우리의 대응방향,” 『INSS 이슈브리프』 제830호 (2026년 4월 2일), pp. 1-7.
이중구, “북한의 ‘적대적 두 국가론’과 남북관계 전망,” 『통일정책연구』 제3권 1호 2024, pp. 29-54.
1949년 동독 헌법 1조의 ‘독일은 불가분의 공화국(통일)’ ‘오로지 하나의 독일 국적만 있다(단일국적)’는 규정을 폐기하고 ‘독일민주주의공화국은 노동자와 농민의 사회주의 국가’라고 선언했다.
손선홍, “북한의 ‘적대적인 두 국가 관계’ 선언과 우리의 대응 — 동독의 ‘두 민족 두 국가론’과 비교,” 『계간 외교』 (2025년 1월).

※ 「세종포커스』에 게재된 내용은 필자의 개인적인 의견으로 세종연구소의 공식견해가 아님을 밝힙니다.

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