정책보고서 2006-05(통권 제70호)
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정책보고서  2006-05

한반도 평화체제 구축과 동북아 다자안보협력

- 북한의 입장과 우리의 대응 -

통권 제70호(2006.10)

2006. 10.

세종연구소

♣  목      차  ♣

요 약

I.  보고서의 목적

II. 한반도 평화체제 구축에 대한 북한의 입장

1. 정전협정과 제네바회의

2. 평화협정 체결 요구

1) 남북 양자회담

2) 북미 양자회담

3) 남․북․미 3자회담 제안

4) 4자회담

3. 남북정상회담 및 6․15 남북공동선언, 북미공동코뮤니케,     북일평양선언

4. 제2차 북핵위기와 6 자회담, 대미 불가침조약 요구,       한반도 평화체제 구축 요구

III. 동북아 다자안보협력에 대한 북한의 입장

1. 동북아 다자안보협력에 대한 북한의 태도

2. ARF, CSCAP, NEACD, NEASED에 대한 북한의 입장

IV. 정책 제언 : 우리의 대응 방향

【정책보고서 작성 관련사항】

요   약

■ 본 보고서의 목적은 (1) 한반도 평화체제 구축과 동북아 다자안보협력에 대한 북한의 입장을 살펴보고, (2) 북한의 입장과 관련하여 한반도 평화체제 구축과 동북아 다자안보협력을 증진하기 위한 우리의 대응을 모색하기 위한 것임.

■ 본 보고서는 한반도 평화체제 구축에 대한 북한의 입장을 (1) 정전협정, 제네바회의, (2) 평화협정 체결 요구, (3) 남북정상회담 및 6.15남북공동선언, 북미공동코뮤니케, 북일평양선언, (4) 제2차 북핵위기와 6자회담, 대미 불가침조약 요구, 한반도 평화체제 구축 요구 문제와 연계하여 함께 살펴볼 것임.

□ 평화협정을 체결하기 위한 대화의 형식에서는 북한은 남북 양자회담, 북미 양자회담, 남․북․미 3자회담, 남․북․미․중 4자회담을 시대상황에 따라 전략적으로 융통성 있게 제안 혹은 수용함.

― 북한은 한반도 평화협정을 협상하고 체결하는데 있어서 1962-74년에는 남북한 간의 협상과 체결을, 1974-84년에는 북미양자 간의 협상과 체결을, 1984-91년에는 남․북․미 3자회담을 통한 북미양자 간의 체결을, 1991-96년에는 남북관계를 분리해 내어 남북 상호간에 불가침을 약속하고 북미양자 간에 평화협정의 협상과 체결을, 1996-99년에는 남․북․미․중 4자회담을 통한 북미양자 간 체결을, 그리고 1999-2005년에도 남북관계를 분리해 내어 남북 상호간에 불가침을 약속하고 북미양자 간에 평화협정의 협상과 체결을, 그리고 2005년 9․19 공동선언부터 현재까지는 남․북․미․중 4자 포럼을 통한 협상과 북미양자간에 협정 체결을 지지해 오고 있음.

― 남․북․미․중 4자회담은 여러 가지 심각한 쟁점들이 있었고 그 쟁점들을 해결하지 못함으로써 결국 실패하고 말았으나, 쟁점 해소를 위한 갖가지 논의들은 앞으로 있을 한반도 평화정착의 협상을 위해 중요한 경험이 되었으며 또한 이를 위한 기본적인 출발점이 될 수 있을 것임.

□ 남북한은 2000년 6월 남북정상회담과 6․15남북공동선언을 통해 남북관계에서 전쟁의 위협을 실질적으로 없애고 평화공존을 정착시킴으로써 한반도 평화체제 구축의 토대를 구축함.

□ 남북관계에서의 돌파 덕분으로 한반도에서 긴장이 완화되고 새로운 기회의 창문이 열리자 북미양국은 2000년 10월에 김정일 국방위원장의 특사인 조명록 국방위원회 부위원장의 워싱턴 방문, 북미공동코뮤니케 발표, 메들린 올브라이트 미국무장관의 평양방문, 클린턴 미대통령의 방북 계획 등을 통해 새로운 화해협력의 시대를 개막함.

― 그러나 2001년 미국에서 조지 W. 부시정부가 들어서고, 9․11테러사건이 발생하자 부시정부는 클린턴정부의 대북 포용정책을 전면적으로 수정하기 시작하였고 이는 남북한관계에도 부정적인 영향을 끼쳤음.

― 그러나 미국의 대북 압박정책에도 불구하고 남북한이 남북관계의 전면적인 회복을 선언하고 북한이 2002년 7월 1일 시장경제 요소를 도입하는 역사적인 경제관리개선 조치를 취하면서 새로운 시대를 열어 나가기 시작하자, 고이즈미 일본 수상이 전격적으로 평양을 방문하였고, 2002년 9월 17일 북일평양선언이 발표되었음.

□ 한편, 미국은 남북관계와 북일관계의 급진전에 대한 대응으로 2002년 10월 제임스 켈리 미대통령특사를 평양에 보내 소위 북한의 ‘고농축우라늄프로그램’의 존재를 문제 삼으면서, 제네바 북미기본합의가 무너지고 북한이 그 동안 동결해온 핵프로그램의 동결을 해제하고 NPT를 탈퇴하는 등 북미관계가 급속히 악화되었고 제2차 북핵위기가 발생함.

□ 북핵문제의 해결을 통한 한반도 비핵화를 달성하기 위해 2003년부터 베이징에서 개최된 남․북․미․중․러․일 6자회담에서 한반도 평화체제 구축 문제는 그 자체가 중심이슈로서 다루어지지는 않았으나, 한반도 평화체제 구축은 북핵문제와 같은 중대한 안보문제가 재발되지 않도록 하기 위해서라도 반드시 해결되어야할 근본적인 문제로 인식되었음.

― 2005년 9월 19일 베이징 제4차 6자회담에서 발표된 공동성명은 한반도 평화체제 구축을 위해 ‘관련국들’이 ‘별도의 포럼’을 통해 이 문제를 논의해 나갈 것에 합의함.

□ 베이징에서 제4차 6자회담이 개최되고 있을 때 2005년 9월 13-16일 평양에서 개최된 제16차 남북장관급회담에서 남북한은, 1996-99년 4자회담 이후 최초로, 한반도 평화체제 구축 문제를 공식의제로 올려 논의하였고, 2005년 12월에 개최된 제17차 장관급회담에서도 남북한은 상호간에 한반도 평화정착 추진에 대한 공감대를 심화함.

― 베이징 제4차 6자회담 공동성명 발표 이후, 한미양국은 2005년 11월 17일 경주에서 개최된 한미정상회담에서 발표한 ‘경주선언’을 통해 한반도 평화체제 구축 관련  6자회담 공동성명의 내용을 확인하였고, 2006년 1월 19일 워싱턴에서 개최된 한미양국 외교부장관의 ‘제1차 한미 동반자 관계를 위한 전략대화’에서 발표한 공동성명에서도 이를 재확인되었음.

■ 한반도 평화체제 구축에 대한 북한의 태도와 입장에 대해 한반도 평화체제 구축을 위한 우리의 대응방향은 무엇인가?

― 첫째, 한반도 평화체제 구축의 필요성에 관한 한 남북간에 이견이 없으나, 평화협정을 맺는데 있어서 누가 주체(당사자)가 되어야 할 것인지에 대해서는 남북간에 차이가 있음. 북한은 북미양자간의 체결을 주장해 왔으나, 우리는 당사자주의와 국제주의를 결합하여 남북한이 체결당사자가 되고 미국과 중국이 이를 국제적으로 보장하는 2+2 형식을 취해야 할 것임.

― 둘째, 한미동맹과 유엔군사령부 해체 문제, 한국군의 전시작전통제권 환수 문제는 궁극적으로 한반도 평화체제를 구축하는데 도움이 되는 방향으로 이루어져야 함.

― 셋째, 주한미군의 ‘전략적 유연성’ 문제도 한반도 평화체제 구축과 양립할 수 있는 방향으로 한미간에 조정되고 운용되어야 함.

■ 한반도 평화체제 구축과 동북아 다자안보협력은 상호 밀접하게 관련되어 있음. 한반도 평화체제 구축은 동북아 다자안보협력의 기본 토대가 되며, 동북아 다자안보협력은 한반도 평화체제를 유지․강화시키는데 필요한 국제적 지지의 틀이 됨.

■ 북한은 동북아 다자안보협력에 대해 언급한 경우가 많지 않고 언급한 경우도 대부분 부정적인 견해를 보여 왔으나, 북미 및 북일 관계정상화, 대미 평화협정 체결, 미군철수가 이루어지면 동북아 다자안보협력에 대해 반대를 할 이유가 없다는 입장을 보여 왔음.

□ 북한은 그 동안 ‘동북아’라는 소지역(小地域) 다자안보대화에는 불참하여 왔으나, 보다 광역(廣域)의 아시아태평양 지역의 다자안보대화에는 참여하여 왔음.

― 북한이 참여하고 있는 아태지역의 광역을 대상으로 한 다자안보대화체는 정부차원의 아세안지역안보포럼(ARF : ASEAN Regional Forum)과 민간차원의 아태안보협력이사회(CSCAP : Council for Security Cooperation in Asia-Pacific)임.

― 북한은 동북아라는 소지역 안보대화라 하더라도 정부차원이 아닌 민간차원의 협력에는 참여하여 왔음. 동북아협력대화(NEACD : Northeast Asia Cooperation Dialogue)가 그것임. 그러나 정부차원의 동북아안보대화(NEASED : Northeast Asia Security Dialogue)에는 참여하지 않고 있음.

― 북한이 정부차원의 동북아 소지역 안보대화에는 반대하고 있지만, 아태 광역의 다자안보대화에는 참여하고 있는 이유는, 광역 안보대화의 경우는 의제가 비교적 광범하여 북한관련 문제가 초점이 될 가능성이 그만큼 낮기 때문에 북한은 이 경우 자신에 대한 비판을 희석시키면서 자신들의 외교적 고립을 피할 수 있다고 생각하기 때문인 것으로 판단됨.

■ 동북아 다자안보협력에 대한 북한의 태도와 입장에 대해 동북아 다자안보협력 증진을 위한 우리의 노력과 대응방향은 무엇인가?

□ 우리정부가 베이징 6자회담 참여국으로서 동북아 다자안보협력이 포함되어 있는 9.19 공동성명에 합의한 이후, 동북아 다자안보협력을 위해 노력한 가장 최근의 예 중의 하나는 2006년 1월 19일 워싱턴에서 개최된 한미양국 외교부장관의 ‘제1차 한미 동반자 관계를 위한 전략대화’에서 발표된 공동성명임.

□ 보다 최근에는 2006년 9월 10일 핀란드 헬싱키에서 열린 제6차 아시아·유럽 정상회의(ASEM)에서 한 노무현 대통령의 ‘동북아 지역에서의 다자안보 협력체제 구축’ 제안임. 노무현 대통령은 동북아 다자안보 체제의 구체적 방안으로 유럽통합의 기초를 닦은 유럽안보협력기구(OSCE)의 성공적인 협력 사례를 모델로 적극적으로 수용하고 있음.

― 우리의 대응방향으로서는, 첫째, 북한은 아태지역의 정부차원 다자안보협력기구인 ARF, 아태지역의 민간차원 다자안보협력기구인 CSCAP, 그리고 동북아지역의 민간차원의 다자안보협력대화체인 NEACD에는 참여하고 있는데, 우리는 일단 북한의 이러한 입장과 경험을 인정하고 이로부터 우리의 대응방향을 이끌어 내는 것이 필요함.

― 둘째, ARF, CSCAP, NEACD는 엄격한 다자주의 보다는 느슨한 다자주의의 방식으로, 급격한 접근방법 보다는 점진적인 접근방식으로 추진되었으며, 정부와 민간의 동시참여 방식을 채택하여 정부와 민간의 상호 보완성과 연계성을 적절히 활용하였는데, 우리는 이러한 교훈을 잘 수용할 필요가 있음.

― 셋째, 지금까지 북한이 참여해온 ARF, CSCAP, NEACD와 같은 대화체도 현재까지 이루어온 느슨하고 부분적인 성과를 넘어서 보다 본격적이고 궁극적인 역내 다자안보협력의 목표를 달성하려는 시도를 할 경우 그 존재 자체에 대해 찬반의 문제가 발생할 수도 있는 것이 현실이기 때문에, 우리정부가 제안한 정부차원의 동북아 다자안보대화체인 NEASED와 같은 대화체를 너무 성급하게 진행시키는 것은 우리로서는 아직은 피해야 할 일임.

― 넷째, 우리정부가 제안하였던 NEASED와 같은 동북아 다자안보협력대화체는 결국 6자회담이 성공적하여 북핵문제가 해결되고 6자회담의 틀이 동북아 다자안보협력의 틀로 전환되면 그 목적이 이루어질 것이므로, 무엇보다도 6자회담의 성공에 진력하여야 함.

― 마지막으로, 노무현 대통령은 2006년 9월 10일 핀란드 헬싱키에서 열린 제6차 아시아·유럽 정상회의(ASEM)에서 ‘동북아 지역에서의 다자안보 협력체제 구축’을 공식 제안하면서 동북아 다자안보협력에 유럽의 경험(헬싱키 프로세스, CSCE/OSCE)을 적극적으로 수용하려는 입장을 천명함.

― 단지, 현재 부시정부가 북한의 정권교체와 체제붕괴를 목적으로 하는 대북 압박정책의 일환으로 북한인권을 본격적으로 문제 삼으면서 헬싱키 프로세스(Helsinki process)를 북한에 적용하려고 하고 있기 때문에, 우리정부는 헬싱키 프로세스의 경험을 북한 인권문제에 원용할 때 이 점을 유의할 필요가 있을 것임.

I.  보고서의 목적

■ 본 보고서의 목적은 (1) 한반도 평화체제 구축과 동북아 다자안보협력에 대한 북한의 입장을 살펴보고, (2) 북한의 입장과 관련하여 한반도 평화체제 구축과 동북아 다자안보협력을 증진하기 위한 우리의 대응을 모색하기 위한 것임.

□ 한반도에서 정전체제의 평화체제로의 전환을 통해 평화체제를 구축하는데 있어서 북한은 핵심 당사국 중의 하나이기 때문에, 북한이 한반도 평화체제 구축에 대해 어떤 입장과 정책을 취해왔는지 분석하는 것은 우리가 이를 통해 북한의 입장과 정책에 대해 효과적으로 대응함으로써 한반도에서 평화정착을 증진하는데 반드시 필요한 일임.

□ 한편, 한반도 평화체제 구축과 동북아 다자안보협력은 상호 밀접하게 관련되어 있음. 한반도 평화체제 구축은 동북아 다자안보협력의 기본 토대가 되며, 동북아 다자안보협력은 한반도 평화체제를 유지․강화시키는데 기본적인 국제적 지지의 틀이 된다고 할 수 있음. 따라서 우리가 동북아 다자안보협력에 대한 북한의 입장과 정책을 살펴보는 것 또한 동북아 다자안보협력의 증진뿐만 아니라 한반도 평화체제 수립을 위해서도 필요한 일임.

□ 한반도 평화체제 구축과 동북아 다자안보협력의 중요성은 이 문제들이 2005년 9월 19일 베이징 제4차 6자회담에서 발표된 공동성명(이하 “9․19 공동성명”)에 포함되어 있는 것을 보아도 알 수 있음.

― 9․19공동성명은 제4항에서 “6자는 동북아시아의 항구적인 평화와 안정을 위해 공동 노력할 것을 공약”하고 “직접 관련 당사국들은 적절한 별도 포럼에서 한반도의 항구적 평화체제에 관한 협상을 가질 것”이며 “6자는 동북아시아에서의 안보협력 증진을 위한 방안과 수단을 모색하기로 합의”함.

■ 본 보고서의 구성은 다음과 같이 3부로 이루어져 있음.

― 제I부는 한반도 평화체제 구축에 대한 북한의 입장과 정책의 분석으로서, 북한이 한반도 평화체제 구축을 위해 자신의 이익을 극대화하는 과정에서 요구하고 주장해온 입장과 정책을 평화체제 구축과 구조적으로 관련된 이슈와의 연계 속에서 살펴볼 것임.

― 구체적인 관련 이슈는 (1) 정전협정, 제네바회의, (2) 평화협정 체결 요구, (3) 남북정상회담 및 6․15남북공동선언, 북미공동코뮤니케, 북일평양선언, (4) 제2차 북핵위기와 6자회담, 대미 불가침조약 요구, 한반도 평화체제 구축 요구임.

― 제II부에서는 동북아 다자안보협력에 대한 북한의 입장을 살펴보되, (1) 동북아 다자안보협력에 대한 북한의 태도, (2) 아세안지역안보포럼(ARF : ASEAN Regional Forum), 아태안보협력이사회(CSCAP : Council for Security Cooperation in Asia-Pacific), 동북아협력대화(NEACD : Northeast Asia Cooperation Dialogue), 동북아안보대화(NEASED : Northeast Asia Security Dialogue)에 대한 북한의 태도로 나누어 검토할 것임.

― 마지막으로, 제III부에서는 북한의 입장과 관련하여 한반도 평화체제 구축과 동북아 다자안보협력을 증진하기 위한 우리의 대응방향을 모색해 보기로 함.

II. ‘한반도 평화체제 구축’에 대한 북한의 입장

■ 우선 한반도 평화체제 구축에 대한 북한의 입장을 살펴보되, 평화체제 구축을 이 문제와 구조적으로 연계되어 있는 주요 관련 이슈를 함께 살펴볼 필요가 있음. 주요 관련 이슈들은 무엇이며, 평화체제 구축과 이들의 연계는 어떤 특징을 보이는가?

― 우선, 살펴볼 순서는 (1) 정전협정, 제네바회의, (2) 평화협정 체결 요구, (3) 남북정상회담 및 6․15남북공동선언, 북일평양선언, 북미공동코뮤니케, (4) 제2차 북핵위기와 6자회담, 대미 불가침조약 요구, 한반도 평화체제 구축임.

1. 정전협정과 제네바회의

□ 북미양국은 6.25전쟁에서 직접 무력 충돌을 하였으며 북한으로서는 세계최강의 미국을 만나 국가존망의 위기를 경험함. 결국 1951년 7월부터 1953년 7월까지 지속된 휴전회담을 통해 정전협정이 체결되었음.

□ 정전협정이 규정한 바에 의해 1954년 4월-7월에 스위스 제네바에서 한반도 평화통일과 인도차이나의 평화에 관한 제네바회의(제네바 극동평화회의)가 개최되었으나, 소기의 성과를 이루지 못함.

― 한 가지 흥미로운 것은 북한은 정전회담장에서 국기를 함께 꽂고 대표들이 않아서 담판을 하였고, 정전협정에도 북한대표가 미국대표와 함께 서명을 하였으니, 미국이 북한을 사실상 ‘승인’한 것으로 보았는데, 북한은 제네바회의에서 미국과 마주 앉아 회의를 하였다는 것도 미국의 북한에 대한 사실상의 승인의 의미로 해석한 것임.

2. 평화협정 체결 요구

■ 제네바회의에서 6.25전쟁이 평화협정을 통한 평화정착이 아닌 정전상태로 종료되었음.

― 북한은 “미군의 잦은 도발”에 대항하여 “정전협정의 엄격한 준수는 조선에서의 평화유지의 첫걸음”이라면서 일차적으로 정전협정의 준수를 요구하고, 정전협정 체결 직후부터 정전협정의 평화협정으로의 전환과 주한미군의 철수를 주장함.

― 정전협정을 평화협정으로 바꾸자는 북한의 주장의 이유는 “정전협정은 싸움을 정지할 데 대한 협정이며 조선에서의 완전한 평화를 담보하는 협정은 아”니며, 미국으로부터 “상시적으로 침략의 위협을 받고 있”기 때문에 새로운 전쟁을 방지하기 위해서라도 평화협정 체결은 필요하다는 것이었음.

■ 북한은 한반도에서 평화체제를 구축하는 방안과 관련하여 자신이 처해있는 여건과 시기에 따라 각각 남북 양자회담,  북미 양자회담, 남․북․미 3자회담, 남․북․미․중 4자회담을 제안하거나 받아들였음.

1) 남북 양자회담

■ 북한은 1962년부터 1974년까지 남북한 간의 평화협정 체결을 주장함. 1962년 10월 22-23일 개최된 최고인민회의 제3기 제1차 회의에서 주한미군의 철수를 조건으로 남북평화협정의 체결을 제의함.

― 김일성은 한반도의 평화적 통일의 실현이 궁극적으로 가장 중요하지만, 당장 통일을 하기 어려운 상황에서 우선 조성된 긴장상태라도 완화시키는 것이 가장 합리적인 방안인데, 정전협정을 평화협정으로 바꾸며 남북이 불가침선언을 채택하고 쌍방의 군대를 10만명 혹은 그 이하로 축소하면 조선에서 긴장상태가 완화되고 미군이 철수하게 될 것이며 그렇게 되면 고려민주연방공화국 창립방안에 의한 평화적 통일이 가능해진다고 보았던 것임.

□ 북한은 1972년 남북적십자회담의 성공으로 7․4공동성명이 발표된 이후에 남북 양자간에 미군을 남한으로부터 철수시키고 남북한이 상호간에 대해 무력행사를 하지 않겠다는 내용의 남북평화협정 체결을 제안함.

― 이에 대해 남한은 평화협정 대신에 불가침조약을 체결하자고 대응하자, 북한은 “불가침조약이란 조선의 북과 남이 두개 나라로 갈라져 있으면서 서로 침략하지 않을 것을 약속하자는 것인데 그것은 결국 우리나라의 분열을 합법화하자는 것”이므로  받아들이기 어렵다는 반응을 보였음.

― 북한은 1974년에 미국에 직접 평화협정을 맺자는 제의를 하였으나, 미국의 반응이 없자 남북한간의 양자회담, 미국과의 공개 혹은 비공개 직접대화를 위해 노력함.

□ 1980년대 말부터 1990년대 초에 걸쳐 소련과 동독, 동유럽이 붕괴되는 등 냉전시대가 막을 내리는 등 국제환경이 북한에게 불리한 방향으로 급변함. 북한은 북미양자 협상에 대한 미국 측의 반응이 없자, 우선 남북한간의 양자회담을 통해 “남북화해와 불가침 및 교류 협력에 관한 합의서”(남북기본합의서)를 이루어 냄. 남북기본합의서는 제2장 ‘남북 불가침’에서 불가침에 관한 합의의 이행과 준수 및 군사적 대결상태를 해소하기 위한 구체적 대책을 협의하기로 하고 있음.

― 남북기본합의서에서 합의한 남북간의 불가침은 나중에 북한이 이 불가침 합의로 남북간에는 평화문제가 해결되었으니 평화협정은 북미양국 간에 체결하면 된다는 식으로 주장하는데 이용되었음.

― 북한은 남북기본합의서 채택과 더불어 남한과 유엔 동시가입을 함으로써 기존의 ‘하나의 조선’ 정책을 포기하였으며, 한반도 비핵화 공동선언에 합의함으로써 남북간에는 긴장완화가 크게 진전되었음.

□ 1996-99년에 개최된 남․북․미․중 4자회담 이후, 최초로 남북양측간에 한반도 평화체제 구축 문제를 공식의제로 올려 논의한 것은 2005년 9월에 개최된 제16차 남북장관급회담이었음.

― 제16차 남북장관급회담 공동보도문은 “남과 북은 한반도의 공고한 평화를 보장하기 위해 노력하며 6․15시대에 맞게 군사적 긴장완화를 위한 실천적인 방안들을 적극 모색해 나가기로 함. 남과 북은 군사당국자회담이 개최되어야 한다는 데 인식을 같이 하였다”는 합의를 포함하고 있음.

― 남북한은 한반도 평화체제와 관련, 남북은 동북아질서가 재편되는 과정에서 북핵문제를 포함, 남북간 평화체제 등이 정착되지 않으면 주변 정세에 휩쓸려 주체적인 역할에 제한을 받을 수 있다는 인식을 공유함.

□ 2005년 12월에 개최된 제17차 장관급회담은 한반도 평화정착 추진에 대한 남북간 공감대를 심화함.

― 남측은 한반도 평화문제에 대한 남북간 본격적 협의 모색하였는데, 회담 과정에서 남측은 향후 남북이 한반도 평화체제 수립문제를 주도적으로 협의해 나가야 함을 강조하면서, 한반도 평화정착을 위한 우선적 과제로서 남북간 군사적 긴장완화조치와 군사당국자회담의 조속한 개최를 촉구함.

― 이번 회담에서 양측은 한반도의 공고한 평화를 보장하기 위해 노력키로 하고 군사당국자회담 개최에 인식을 같이하였고, 금번 합의로 한반도 평화문제에 대한 남북간 협의를 앞으로 시작하는 계기를 마련한 셈이었음.

― 그러나 북측이 남측과 평화체제 구축 문제를 논의하였다고 하여 그것이 평화협정을 북미간이 아닌 남북간에 맺자는 것은 물론 아니었으며, 9․19 공동성명의 이행이 이루어지지 않고 2006년 7월 북한의 미사일 시험발사 사건까지 겹치자 남북간에 당국간 대화조차도 끊어진 상황에서 한반도 평화체제 구축 문제를 논의할 수는 없는 상황이었음.

2) 북미 양자회담

■ 북한은 1974년부터 1984년까지 남북한간이 아닌 북미양자간의 협상을 통해 정전협정을 평화협정으로 전환하는 문제를 논의하고자 함.

― 북한은 이제 남한에 대한 태도를 바꾸어, 정전협정을 평화협정으로 전환하는 문제에 대한 논의는 정전협정의 서명당사자가 아닌 남한과는 할 수 없고 서명당사국인 미국과만 할 수 있다는 입장을 견지함.

― 정전협정에는 중국인민지원군 대표도 서명하였지만, 중국인민지원군은 이미 오래 전에 철수하였기 때문에 지금 서로 대치하고 있는 정전협정 체결 쌍방인 북미양국이 정전협정을 평화협정으로 바꾸기 위한 회담을 하여야 한다는 것임.

― 북한은 1974년 3월 최고인민회의에서 채택한 ‘미의회에 보내는 편지’에서 최초로 북미 평화협정 체결을 제안함. 북한은 이 편지에서 상호불가침 서약 및 직접 무력충돌 위험 제거, 무력증강 및 군비경쟁 중지, 한국주둔 외국군으로부터 유엔군 모자 제거 및 완전철수, 외국군에 의한 조선의 군사기지화 및 작전기지화 방지 등을 요구함.

― 1975년 9월 제30차 유엔총회에 제출한 문건에서도 북한은 휴전협정의 실질적 당사자는 북한과 미국이며, 양자가 평화협정을 체결되어야한다며 북미 양자회담을 주장함.

□ 한편, 미국은 북미양자만의 평화협정 체결에 반대하고, 남․북․미 3자회담 혹은  남․북․미 ․중 4자회담을 제안함.

― 북한의 양자회담 요구에 대해 키신저 국무장관이 1975년 9월 유엔총회에서 남북한, 미국, 중국이 참여하는 4자회담의 개최를 제안하기도 하였고, 1976년부터는 남한을 포함시켜 남․북․미 3자회담을 개최할 것을 여러 경로를 통하여 제안함. 1979년에 한국을 방문한 지미 카터 미대통령도 한미공동성명에서 3자회담을 제안함.

□ 이러한 미국의 3자, 4자회담의 제안에 대해, 북한은 남한이 정전협정의 체결당사자가 아니라는 이유로 참가할 권리가 없다고 간주하여 “만일 우리와 미국이 정전협정을 평화협정으로 바꾸며 미군을 남조선에서 철거시킬 데 대한 문제를 가지고 회담”하는데 있어서 남한이 꼭 참가해야 한다면, 북미 양자회담에 “옵서버”로 참가할 수 있다는 입장을 표명함. 그러나 이러한 회담은 결코 3자회담은 아니라는 점을 명확히 함.

□ 문제는 미국이 북한이 원하는 3자회담에 호응하여 나오지 않는 것이었음.

□ 이러한 상황에서 북한은 1985년에 들어 한반도의 긴장을 완화시키기 위해서는 “먼저 조선사람들 끼리라도 대화를 해야겠다”고 생각하게 되었음. 물론 레이건 미대통령이 남북한 사이의 양자회담에 대한 권유도 고려함. 그런데 미국과 남한이 팀스피리트 ‘85 합동군사훈련을 함으로써 북한이 남북 양자회담을 추진할 수 없게 함.

― 그럼에도 불구하고 북한은 1985년 4월에 남한 국회에 편지를 보내 남․북․미 3자회담 개최 이전에라도 남북이 국회대표회담이나 국회연석회의를 열어 남북간의 불가침에 관한 공동선언을 발표하는 문제를 토의하자고 제안함.

― 이에 대해 남한은 의제를 불가침 공동선언이 아니라 통일헌법 제정으로 할 것을 요구하였고, 북한은 그 두 가지를 함께 의제로 삼을 것을 주장함. 남한의 반대에 부딪치자, 북한은 “의제를 단일화하여 북과 남사이의 긴장상태를 완화하고 조국통일을 촉진시킬 데 대한 문제를 토의하자”고 함. 남북한은 예비접촉과 준비접촉을 하는 등 일련의 회담을 하였으나, 결국 성과를 내지 못함.

□ 북한은 1980년대 말부터 소련과 동유럽이 점점 붕괴의 방향으로 나아가고 있는 상황에서 정전협정을 평화협정으로 전환하고 남북간에 불가침선언을 이루어 내기 위해서는 미국과의 직접대화를 통해 상호간에 오해도 불신임도 없애야 한다고 판단하여 미국에게 공개 혹은 비공개 대화를 요구함. 그러나 미국은 나중에 북핵문제가 큰 이슈로 등장하기 전에는 북한의 이러한 제의에 응하지 않았음.

□ 북미양자 협상에 대한 미국 측의 반응이 없자, 북한은 우선 남북한간의 양자회담을 통해 남북기본합의서를 이루어 내는 방향으로 선회함. 북한은 남북기본합의를 계기로 한반도에서 긴장을 낮추고 화해협력을 증진시키며 평화를 정착시키는 방향의 노력을 시작한 셈임.

□ 1991년에 들어 북한은 남북한간의 화해협력의 진전에도 불구하고 한반도에 정전체제가 존속하는 것에 불만을 품고 있던 차, 미국이 1991년 3월 25일 한국군 장성을 군사정전위원회 유엔사측 수석대표로 임명하고 이를 북한측에 통보하자 북한은 이를 구실삼아 군사정전위원회 본회의를 보이콧하기도 함.

□ 북미양국 간에는 남북 사이와는 달리 긴장완화와 평화정착에 대한 논의가 이루어지지 못함. 결국 북한은 시급한 에너지 부족문제를 해결하고 북미관계 개선을 통한 생존을 위한 대외환경의 개선을 위해 자신의 핵카드를 사용함으로써 북미 양자협상을 요구하였고 그 결과 북미간에는 1994년 제네바 북미기본합의가 이루어졌음.

― 제네바 북미기본합의의 내용 중에 미국과 북한은 상호관심 사항에 대한 진전이 이루어지는 데 맞추어 양국관계를 대사급으로 까지 격상시켜 나가며, 본 합의문이 대화를 촉진하는 분위기를 조성해 나가는데 도움을 줄 것이기 때문에 북한은 남북대화에 착수 한다는 것이 포함됨. 이는 평화체제를 구축하는데 있어서 북미관계정상화와 남북간의 신뢰구축과 긴장완화는 반드시 필요한 것이라는 점을 고려할 때, 북미간의 양자회담을 통해 한반도 평화체제 구축의 실질적인 한 걸음을 내디딘 것임.

□ 북한은 제1차 북핵위기 해결과정에서 1994년 4월 28일 외교부 성명을 시작으로 미국에 대해 정전협정을 평화협정으로 전환하고 현 정전기구를 대신할 ‘새로운 평화보장체계’를 수립할 것을 요구함.

□ 북한은 정전협정을 평화협정으로 전환하는데 어려움을 겪자 1993년부터 1995년에 걸쳐 정전체제의 무실화를 위한 여러 조치를 연속적으로 취함.

― 북한은 1995년 5월 3일자 '조선인민군판문점대표부' 명의의 성명을 통해 중립국감독위원회 사무실 폐쇄 및 유엔군측 군사정전위원회 및 중립국감독위원회 요원들의 판문점 공동경비구역 출입금지를 발표하였고, 미국이 북한과의 평화협정 체결에 응하지 않을 경우 다시 추가조치를 취하겠다고 위협함.

□ 북한은 1996년 2월에는 평화협정의 과도적 조치로서 ‘잠정협정’ 체결을 제안하기도 함. 제안된 잠정협정은 미국에 대해 비무장지대의 관리, 돌발사건 발생시 해결방안, 군사공동기구 구성 등을 포함하고 있었는데, 특히 군사정전위를 대신할 ‘조미 공동군사기구’의 수립을 주장함.

― 동시에 북한은 이 잠정협정 체결을 제의한 후 비무장지대의 유지·관리에 관한 임무의 포기를 선언하고, 판문점 공동경비구역에서 무력시위를 벌이는 등 정전체제의 근본을 파기함으로써 한반도 불안정 상황을 심화시켰음.

□ 미국에서 2001년 조지 부시 대통령이 집권하고, 9․11대미테러가 발행한 후, 미국은 북한이 제네바 북미기본합의를 위반하여 핵무기 제조를 위한 고농축 우라늄 프로그램을 비밀리에 진행시켜왔다고 비난하고 이를 중단하고 폐기할 것을 요청함.

■ 북한은 켈리 특사 직후인 2002년 10월 25일 외무성 대변인 성명을 통해 미국의 대북 불가침 조약을 요구함. 남북 사이에서는 이미 1991년 기본 합의서에서 불가침을 약속한 바 있지만, 북한이 미국에 대하여 불가침조약을 요구한 것은 이번이 처음이었음.

― 현재 북한과 미국은 '휴전' 중인데, 아직 전쟁상태가 종결되지 않은 상황에서 불가침을 얘기하는 것은 종래 주장해 온 평화협정과는 차이가 있는 요구라고 할 수 있었음.

― 이는 북한이 9.11테러 이후 크게 변한 미국의 ‘악의 축’에 대한 정책에 대해 크게 우려하고 있다는 증거라고 할 수 있는데, 북한으로서는 이제는 단지 예전의 전쟁상태를 끝내는 것이 문제가 아니라 미국으로부터 오는 새로운 전쟁위기를 방지하는 것이 급선무라고 생각하게 되었다는 뜻임.

― 다시 말해, 그 동안의 정전 상태를 평화협정으로 전환하자는 요구가 받아들여지지 않은 현실을 고려하여, 우선 새로운 전쟁위기를 해소할 수 있는 제도적 장치로서 불가침의 필요성을 이야기하고 있다고 볼 수 있음.

― 그러나 북한은 켈리특사의 방북이후 급속히 악화된 북미관계의 현실로 볼 때, 미의회에서 북미 상호불가침조약이 비준되기가 어려운 상황에서, 실제는 의회의 비준이 필요한 조약보다는 실질적인 대북 안전보장을 얻어내는 것이 보다더 현실적인 요구라는 것을 이해한 것임.

― 그러나 북한이 대미 불가침조약 체결 요구를 했다고 해서 북한이 평화협정 체결이 필요 없다고 한 것은 아니었음.

3) 남․북․미 3자회담 제안

■ 북한은 1984년 1월 남․북․미 3자회담에서 정전협정을 평화협정으로 전환하는 문제와 남북 불가침선언을 논의할 수 있다는 입장으로 전환함. 북한은 1984년부터 1991년 남북기본합의서를 채택할 때까지 남․북․미 3자회담을 주장함.

― 북한이 1962년부터 1974년까지 남북한 간의 평화협정 체결을 주장하였고, 1974년부터 1984년까지는 북미간의 평화협정 체결을 주장한 것을 고려하면, 북한의 남․북․미 3자회담은 큰 변화였음.

□ 1984년 1월에 북한은 중앙인민위원회와 최고인민회의 상설회의 연합회의에서 ‘서울당국과 미정부 및 의회에 보내는 편지’를 채택하였는데, 이 편지는 3자회담을 통한 남북불가침 공동선언과 대미 평화협정의 동시 체결을 주장함.

― 북한의 이러한 입장변화는 1983년 10월 남한의 전두환 대통령의 미얀마 방문시 랑군사건으로 남한의 고위급 수행원들이 목숨을 잃는 사건이 발생하자, 국제사회에서 북한의 대남테러에 대한 비난이 커진 상황에서 큰 부담을 가졌던 북한이 남한을 포함한 3자회담을 받아들인 것임.

― 이러한 새로운 환경 하에서 북한은 기존의 입장을 완화하여 “우리나라에 조성된 긴장상태를 완화하기 위하여” 남한도 “동등한 자격으로 참가하는 3자회담”을 제안하고 북미간의 평화협정 체결과 남북간에 불가침선언을 제의함. 북한은 남북간의 군비경쟁과 군사적 대치상태를 끝내고 평화적 통일의 조건과 환경을 조성하고자 한다는 명분을 내세웠음.

■ 북한은 남․북․미 3자회담을 주장하는 이유는 “우리가[북한이] 3자회담에서 토의하려고 하는 문제들은 지금의 조건에서 3자회담이 아니고서는 해결할 수 없는 문제들”이기 때문이라고 함.

― 즉, 북한은 기본적으로 두 가지 문제, 즉 북미사이에 체결하였던 정전협정을 평화협정으로 바꾸는 문제와 남북한 사이에 불가침선언을 채택하려는 문제 때문이라고 설명함.

― 그런데 남한은 정전협정을 평화협정으로 바꾸고 남북한 사이에 불가침선언을 채택하는 문제를 해결할 수 있는 “권한”을 가지고 있지 못하다는 것임.

― 또한 남북한간의 불가침 선언도 실제에 있어서는 한미연합군 사령관이 접수해야 실제 효력이 발생하는데, 한미연합군 사령관이 한국사람이 아니고 미국사람이라는 것임. 만일 남북한 사이에 불가침선언을 채택하였다 하더라도 “미국사람들이 그것을 인정하지 않으면 그 선언은 아무런 소용도 없으며 빈 종이장”으로 되고 말기 때문에, 남북한 사이의 불가침선언도 반드시 3자회담에서 채택되어야 한다는 것임.

― 북한이 이번에 남한을 동등한 파트너로 참여시키는 근거는 “남조선은 조선정전협정의 체약당사자는 아니지만 우리나라에서 긴장상태를 조성하는데 직접 책임이 있는 것만큼 우리 공화국정부는 우리와 미국과의 회담에 남조선당국도 동등한 자격으로 참가”할 수 있다고 보았기 때문이었음.

― 그러나 북한은 “민주화운동을 탄압하고 수많은 인민들을 학살”한 사람인 “인민들이 반대하는 사람” 전두환과는 마주 앉아 회담할 수 없다는 입장을 견지함.

■ 그러나 정작 북한이 남․북․미 3자회담 제안하자 이번에는 미국이 이를 받아들이지 않았는데, 북한의 3자회담 제의에 대해 미국 레이건 행정부는 북한에게 4자회담이나 남북한간의 양자회담을 제안함.

― 북한은 미국이 3자회담을 피하는 이유를 “3자회담을 통하여 조미사이에 평화협정이 체결되고 남북 사이에 불가침선언이 채택되면 미군이 남조선에 남아있을 구실이 없어지기 때문”으로 보았음.

― 다시 말해, 미국은 남한을 영원히 자신의 식민지로, 군사기지로 붙잡아두려는 전략적 목적 때문이라는 것임. 북한은 자신이 제안한 3자회담은 “미국과 남조선당국자들의 요구도 충분히 고려되어 있으므로 미국이나 남조선당국자들이 그것을 받아들이지 못할 아무런 조건도 없”다고 강조함.

4) 4자회담

■ 1993-95년에 북한이 의도적으로 정전협정 기구들을 무실화함에 따라 한반도에 긴장이 급격히 고조되었고, 한미양국은 1996년 4월 16일 제주에서 개최된 정상회담에서 한반도 평화와 안정을 위한 남북한, 미국, 중국이 참여하는 4자회담을 제의하였고, 북한은 이를 수락함.

□ 1997년 3월 뉴욕에서의 4자회담 공동설명회를 시작으로, 공동설명회 후속협의, 차관보급 3자협의, 세 차례의 예비회담을 거처 1997년 12월 9-10일 스위스에서 제1차 본회담이 개최되었음. 본 회담은 여섯 차례 개최되었는데, 제6차 본회담은 1999년 8월 5-9일을 마지막으로 종료되었음.

― 4자회담은 한국전쟁의 뒤처리를 위해 개최되었던 제네바 회의가 결렬된 이후 실로 43년 만에 한반도 평화체제를 논의하기 위한 회담이었고, 지금까지 한반도 평화체제 구축을 위해 한국전쟁 관련 당사국들인 남북한, 미국, 중국이 모여 정식회담을 한 것으로서는 가장 구체적인 평화정착 관련 회담이었음.

■ 4자회담은 여러 가지 심각한 쟁점들이 있었고, 그 쟁점들을 해결하지 못함으로써 결국 실패하고 말았으나, 쟁점 해소를 위한 갖가지 논의들은 앞으로 한반도 평화정착에 큰 경험이 될 것임.

■ 그렇다면, 4자회담에서의 주요 쟁점들은 무엇이었던가?

□ 첫째, 우선 한반도 평화체제의 구축의 당사자 문제임.

― 한국은 항구적인 평화체제는 남북한 주도로 이루어져야 하며, 이를 위해서는 남북간의 긴장완화와 신뢰구축이 우선적으로 이루어져야 한다는 입장을 견지함. 평화협정의 당사자는 어디까지나 남과 북이며, 미국과 중국은 남북간 평화협정에 대한 보장자 역할을 해야 한다고 강조함.

― 미국도 평화협정은 남북이 직접적 당사자가 되고 미․중이 중요한 역할을 수행하는 형태가 되어야 한다고 주장함. 미국은 4자회담이 한반도에서 항구적인 평화정착을 가져올 수 있는 역사적인 계기가 될 것을 희망하고, 이러한 평화정착을 위한 과정이 남북기본합의서와 북미제네바기본합의를 바탕으로 조속히 개시되기를 기대함.

― 미국은 한반도의 평화정착 문제는 북미간에 별도로 협상할 문제가 아니며, 직접 당사자인 남북간에 논의되어야 하며 바로 4자회담은 이러한 틀을 제공하기 위한 것임을 강조함.

― 북한은 한미양국의 이러한 설명에 대해 남북간에 이미 불가침 합의가 있으므로, 북미간에 평화협정을 체결해야 한다는 기존의 입장을 되풀이함.

□ 둘째, 회담 의제설정 문제임.

― 한국은 처음에는 한반도 평화체제 수립 문제, 긴장완화와 신뢰구축 문제라는 포괄적인 양대 의제로 하자는 입장을 내세웠으나 이내 한반도 평화체제 구축과 긴장완화를 위한 제반문제(establishment of a peace regime on the Korea Peninsula, and issues concerning tension reduction there)로 의제를 제안함.

― 북한은 처음에는  한반도와 그 주변지역의 미군철수, 북미 평화협정 체결, 남북의 한반도 외부로부터 군사장비 도입 금지 등 구체적인 의제를 제안하였으나, 결국 한반도 평화체제 구축과 긴장완화를 위한 제반문제를 의제로 하기로 동의함.

□ 셋째, 분과위원회 구성, 주한미군 철수 및 평화협정 체결 문제, 그리고 이들의 선후 관계임.

― 북한은 분과위원회 구성되기 전까지는, 한반도 평화체제 구축에 장애가 되고 있는 주한미군 철수와 북미 평화협정 체결 문제와 같은 세부의제가 우선 채택 되어야 한다는 입장을 견지함. 북한은 또한 한반도내 군사장비 반입 문제, 한․미 합동군사연습 중지 문제 등을 추가의제로 제시하고, 군사적 신뢰구축보다 정치적 신뢰구축이 우선되어야 한다고 주장함.

― 한미양측은 4자회담의 성과를 거두기 위해 이미 합의된 의제에 따라 평화체제 구축, 긴장완화·신뢰구축을 심도 있게 논의하기 위해 2개 분과위가 우선적으로 구성돼야 한다고 주장함.

― 한편, 미국은 주한미군은 한미 상호방위조약에 따라 주둔하는 것이기 때문에 4자회담에서 논의할 대상이 아님을 분명히 한 후, 북한이 주장하는 북미 평화협정 체결 문제와 관련, 한반도 평화유지 실제당사자는 남북한이기 때문에 북미 평화협정 체결을 상정치 않고 있음을 명확히 함.

― 결국 남북한과 미국, 그리고 중국은 ‘한반도 평화체제 구축’ 및 ‘한반도 긴장완화’의 문제를 각각 논의하기 위한 2개 분과위 구성에 합의함.

― 그러나 북한은 주한미군 철수 문제와 북미 평화협정 체결과 같은 근본 문제들이 반드시 논의·해결되어야 하며, 우리 민족의 내부 문제인 남북사이의 문제들은 어떠한 경우에도 4자회담에서 논의·허용될 수 없다고 주장함.

□ 넷째, 각 분과위원회의 의제설정 문제임.

― 한국은 긴장완화분과위 회의에서 분과위 의제와 관련하여 군사적 신뢰구축 조치 중 시급하고 실천이 용이한 조치로 남북군사당국자간 직통전화 설치·운영, 주요 군사훈련의 통보 및 제한된 범위의 군사훈련 참관 허용, 군인사 상호 교류 등을 협의하자고 제안함. 또한 긴장완화의 실질적 협의 진전을 위한 방안으로 판문점 장성급회담 활성화와 남북군사공동위원회 가동 등을 추가로 제의함.

― 북한은 분과위 의제와 관련하여 미군의 남한 주둔 등 긴장완화의 본질적 문제, 미군철수 문제를 포함한 긴장완화의 방법 문제, 북미 정치적 신뢰조성 등 한반도에서의 긴장완화 분위기 조성 문제 등을 의제로 할 것을 제안함. 또한 분과위 활동내용에 대해 한국측 입장에 동의하면서도 회의운영과 관련 쉬운 문제부터 어려운 문제 순으로 해결하자는 한국측 주장이 쉬운 문제에 대한 각측의 견해가 상이하다는 점에서 반대한다는 입장을 밝혔음.

― 한국은 평화체제분과위 회의에서 평화체제의 내용 및 형식으로 나누어 논의하되, 평화체제의 내용은 일반적인 평화협정의 내용 이외에 한반도 특수사정에 해당하는 것을 포함시키고, 평화체제의 형식은 당사자 문제 등 입장차이가 큰 어려운 문제이므로 추후에 논의하자고 제안함. 예컨대, 평화협정의 당사자 문제로 논쟁을 벌이기보다는 평화협정의 내용에 대해 먼저 협의하자고 제의함.

― 한국은 마지막 6차 본회의에서 평화체제 구축을 위해 실질적 여건과 기반 마련이 필요함을 강조하고, 평화체제의 형식으로 남북이 주당사자로 되고 미․중은 증인 자격으로 서명하는 ‘남북평화합의서’와 미․중이 합의서의 효력을 보장하는 내용의 추가의정서를 채택할 것을 주장함. 평화체제의 내용에는 전쟁상태의 종식선언 및 무력불사용 등 일반적 내용과 일정수준의 신뢰구축과 군축조치를 담아야 한다고 강조함.

― 미국은 논의사항을 평화체제의 내용과 형식으로 하자는 한국의 제안에 찬성한다면서, 각측이 어떠한 문제도 제기할 수 있다는 원칙 하에서 의제 선정기준은 4자의 합의와 쉬운 문제부터 논의·해결해 나가면서 점차 어렵고 복잡한 문제로 전진해 나간다는 원칙에 따라 이루어져야 한다고 주장함.

― 북한은 토의 의제로 한반도의 평화과정에 엄중한 장애를 조성하는 문제가 무엇인가에 대한 논의와 한반도의 평화보장과 관련한 원칙적인 문제 및 북미간 평화협정과 관련한 원칙적인 문제가 논의되어야 한다고 주장함. 그리고 북한측은 미국이 대북 적대시 정책을 취하고 있다고 주장하며, 이러한 정책이 종식되기 전에는 군사적 신뢰구축 분야를 논의할 수 없다는 입장을 피력함. 또한 북한측은 주한미군 철수 문제를 우선 협의하자고 거듭 주장함.

― 북한은 4자회담을 북미 양자구도화 하려는 태도를 보이면서 주한미군 철수, 북미 평화협정 체결을 의제화하자는 기존 주장을 반복함. 북한측은 주한미군 철수문제는 남북화해를 위한 가장 초보적 조치이며 미국의 대북 신뢰조성 의지의 척도라고 하면서 이 문제를 의제화할 것을 거듭 주장함. 또한 북한측은 미군철수 문제만 해결되면 한반도의 모든 문제는 4자회담이 아닌 남북간에 해결할 수 있다고 주장함.

― 북한은 또한 북미양국이 평화협정 체결의 당사자가 되어야 한다는 주장을 반복하며, 평화협정의 내용에 대해서는 별다른 관심을 보이지 않았음. 결국 제6차 4자회담도 4자간 입장 차이를 좁히지 못함으로써 가시적 성과 없이 종료되었으며, 북측의 반대로 차기회담 일자도 정하지 못한 채 끝나고 말았음.

□ 다섯째, 북한은 4자회담 참가결정과 함께 처음부터 마지막까지 식량지원을 요구함.

― 북한은 1990년대 중반에 전대미문의 식량부족에 처하여 식량 확보를 4자회담과 연계하고자 함.

― 그러나 한미양국은 북한이 4자회담과 식량지원을 연계하는 것에 대해 반대하였고, 인도적 성격의 식량지원은 계속 긍정적으로 검토해 나가되, 정부차원의 식량지원은 4자회담 테두리 내에서 신뢰구축과 긴장완화 조치의 일환으로 논의할 수 있다는 입장을 취함.

□ 마지막으로, 중국의 참여 문제도 하나의 쟁점이었음.

― 한미양국은 또한 공동설명회에서 한반도에서 긴장을 완화하고 나아가 항구적인 평화체제를 구축하는데 있어서 정전협정의 서명당사국인 중국의 참여가 매우 긴요하다고 설명함.

― 그러나 북한은 남북한과 미국이 참가하는 3자회담을 진행하다가 적절한 단계에 가서 중국을 참여시키는 3+1 형식의 회담을 제의함. 그러나 결국 중국이 참여하는 4자회담이 성사되었음. 그러나 예비회담 기간 중에 북한측 요구에 따라 남북한 및 미국의 3자협의가 이루어지기도 함.

■ 그렇다면, 어떻게 4자회담을 평가할 수 있을까?

□ 첫째, 4자회담은 한반도 평화체제 구축과 긴장완화를 위한 구체적인 정책과 조치에 합의하지 못함.

― 이는 북한이 비록 4자회담의 틀을 받아들여 회담을 하였지만, 북미양자간 평화협정 체결과 주한 미군철수에만 관심을 갖고 이를 주장하였기 때문임. 결국 한국과 미국 모두 주한미군 철수 문제에 대해서는 양보할 수 있는 사항이 아니었기 때문에 4자회담에서 북한과 한미 각각의 이익과 목표를 타협하고 조정하는 것은 쉽지 않았음.

□ 둘째, 4자회담에 내재된 가장 큰 구조적 장애요인은 참여 주체들이 각기 상이한 의도와 구상 하에 회담에 참여하게 되었다는 사실임.

― 북한이 4자회담 참석을 결정하게 된 요인은 수년간 지속된 경제난과 심각한 식량문제의 해결을 위한 목적과 더불어 보다 적극적으로 미국과의 양자대화 채널을 제도화하고자 하는 의도에서 비롯되었던 것임. 따라서 북한으로서는 회담에는 참석하되 회담 자체를 자신에게 유리한 방향으로 유도하기 위한 의제선정에 중점을 두는 전략에 치중하였던 것임.

― 한국을 배제한 채 미국과의 관계를 진전시키려는 북한의 전략은 한국에 의한 흡수통일 우려에 대해 안전판을 확보하고 어떻게든 미국과의 양자협상을 통해 미국으로부터 안전을 보장받고, 경제적 지원을 얻으며, 양국간의 관계정상화를 성취함으로써 북한 자신의 생존과 번영을 기약하고자 하였던 것임.

□ 셋째, 이전의 북핵문제 해결과정에서 한국이 제외되고 북미양자간에 협상이 이루어졌기 때문에 한국은 다른 목적보다도 4자회담을 통해 중단된 남북대화와 협상을 조속히 회복하고 한반도 문제 해결에 있어 당사자적 지위를 확고히 하기 위한 목적이 있었음.

― 한국은 북핵문제 해결과정에서 남북대화와 협상이 실종되면 국제사회에서 북핵문제 등 한반도문제를 다루는데 있어서 한국의 목소리가 실종되고 수동적 위치로 격하된다는 교훈을 얻었던 것임.

― 따라서 한국은 북한을 보다 확대된 대화의 장에 끌어들임으로써 결과적으로 경색관계에 있던 남북간의 대화를 활성화시키고자 한 것임. 4자 전체 협상과 주요 사안에 대한 양자협상을 병행함으로써 결과적으로는 중단된 남북대화의 재개와 남북기본합의서의 재가동을 기대해 볼 수도 있었던 것임. 그리고 4자회담은 한반도문제의 당사자 위치를 재탈환할 수 있는 기회가 되었던 것임.

□ 넷째, 회담 참여국들은 모두 자신의 국익에 따라 서로 다른 생각을 하고 있었으며, 한국과 함께 동 회담의 공동 주창자였던 미국도 역시 예외는 아니었음.

― 미국은 4자회담의 결과로서 평화협정을 도출하는 것이 중요하지만 그보다 미국은 회담과정에서 한반도의 첨예한 군사적 긴장을 완화하는데 우선적인 역점을 둘 수밖에 없었던 것임. 더구나 북한이 북미 평화협정과 더불어 주한 미군철수를 주장하고 있는 터였기 때문에 더욱 그러함.

― 4자회담 제5차 본회의를 앞둔 시점에서 우리정부 당국자가 “주한미군의 지위변경이 의제화될 수도 있다”고 밝혔다가 파문이 일자 이를 곧 취소한 것은 미국의 정책목표와 차이가 있었기 때문임.

□ 다섯째, 4자회담에서는 사실상 남북대화와 기본합의서 체제에서 다루어질 수 있는 모든 사안들이 의제로 포함될 수 있었고. 이에 따라 동 회담의 진전이 기본합의서 체제에 입각한 각종 대화채널의 존재가치를 유명무실화하는 모순적 결과를 낳을 수도 있었음.

― 결국 4자회담은 남북기본합의서를 통해 어렵게 명문화하였던 남북한간 특수관계의 논리를 우리 스스로 부정한 결과를 낳았다고도 볼 수 있음. 또한 4자회담에서는 미국과 중국이라는 독립적인 실체가 함께 회의에 초대됨으로 인해 한반도 문제해결이 특수성을 갖는다는 논리가 부정될 수 있었음.

□ 마지막으로, 4자회담은 또한 한반도를 둘러싼 국제사회의 제반 여건들이 아직 성숙되지 못한 단계에서 출발되었던 것으로 볼 수 있음.

― 실제로 4자회담은 출발부터 그 목적과 의제가 확정되지 않은 상태에서 이를 본회의의 논의 대상으로 이월시킨 상태에서 출발되었음.

■ 종합적으로 평가한다면, 4자회담은 위에서 여러 가지 문제점에도 불구하고 한국전쟁의 뒤처리를 위해 1954년에 개최되었던 제네바회의 이후 최초로 한반도에서의 정전체제를 종식하고 평화체제를 수립하는 것을 목적으로 개최된 국제회의로서, 한국전쟁에 당사자로서 참여했던 남북한, 미국, 중국이 모두 함께 참여한 회담이었음.

― 비록 4자회담은 큰 성과를 내지 못하였으나, 한반도 평화체제 구축을 위한 갖가지 논의는 앞으로 한반도 평화체제 구축을 논의하는데 있어서 중요한 경험으로서 큰 도움을 줄 것임.

― 한 가지 주목할 것은 4자회담이 개최된 배경과 과정이 우리에게 주는 시사점임. 즉 북한이 미국과 남한에 대한 공세로서 정전체제 무력화 조치를 취하니까 이에 대응하여 한미양국이 4자회담을 제의했고, 4자회담에서 한반도 평화체제 수립 문제가 논의된 것이었음.

― 이를 북핵문제와 북한미사일 문제에 적용하여 보면, 북한이 미국과 남한을 상대로 핵과 미사일 카드를 쓰게 되면, 미국과 남한은 핵과 마사일 문제의 성격상 이를 무시하거나 군사적으로 다루기가 어렵기 때문에 결국 북한의 요구를 수용하는 방향으로 대응할 가능성이 크고, 그렇게 되면 북한은 핵과 미사일 카드를 사용함으로써 한반도 평화체제 구축 등 자신이 중요하게 생각하는 문제들에 대한 논의를 한미양국과 시작할 수도 있을 수  있다는 점임.

― 이러한 계산법과 응용법은 이미 제2차 북핵위기를 통해 북한이 이끌어낸 6자회담과 9․19 공동성명에서도 증명되었음.

3. 남북정상회담 및 6․15남북공동선언, 북미공동코뮤니케, 북일평양선언

■ 남북한은 2000년 6월 분단이후 최초로 정상회담을 하였으며 6․15남북공동선언을 발표함. 이는 남북관계에서 전쟁의 위협을 실질적으로 없애고 평화공존을 약속한 것이었으며 김대중 대통령의 대북 햇볕정책은 이를 뒷받침함.

■ 남북관계에서의 돌파는 북미관계에 결정적인 새로운 기회를 제공함. 2000년 10월에 김정일위원장의 특사인 조명록 국방위원회 제1부위원장이 미국을 방문하여 ‘조선민주주의인민공화국과 미합중국사이의 공동코뮤니케’를 발표하였고, 메들린 올브라이트 국무장관의 평양방문을 통해 새로운 화해협력의 시대를 개막함. 미국은 클린턴 대통령의 방북을 고려함.

― 조명록이 워싱턴을 방문하여 미국정부와 공동으로 2000년 10월 12일에 발표한 ‘조선민주주의인민공화국과 미합중국사이의 공동코뮤니케’에 의하면, 조명록은 국방위원회 김정일위원장의 친서와 북미관계에 대한 김정일의 의사를 클린턴 대통령에게 직접 전달함. 북미양국은 양국사이의 관계를 전면적으로 개선시킬 수 있는 새로운 기회들이 조성된데 대하여 심도 있게 검토함.

― 북미양국은 역사적인 남북정상회담에 의하여 한반도의 환경이 변화되었다는 것을 인정하면서 아시아․태평양지역의 평화와 안전을 강화하는데 이롭게 양국사이의 쌍무관계를 근본적으로 개선하는 조치들을 취하기로 결정함. 이와 관련하여 쌍방은 조선반도에서 긴장상태를 완화하고 1953년의 정전협정을 공고한 평화보장체계로 바꾸어 조선전쟁을 공식 종식시키는데서 4자회담 등 여러 가지 방도들이 있다는데 대하여 견해를 같이함.

― 북미양국은 자연스러운 목표인 양국관계의 개선을 위해 쌍무관계에서 새로운 방향을 취할 용의가 있다고 선언함. 첫 중대조치로서 쌍방은 그 어느 정부도 타방에 대하여 적대적 의사를 가지지 않을 것이라고 선언하고 앞으로 과거의 적대감에서 벗어 난 새로운 관계를 수립하기 위하여 모든 노력을 다할 것이라는 공약을 확언함.

― 종합하면, 남북양측은 2000년 6월 남북정상회담 및 6․15남북공동선언을 통해 남북간에 한반도 평화정착으로 나아가는 큰 걸음을 내디뎠으며, 이를 바탕으로 북미양국은 2000년 10월 북미공동코뮤니케를 통해 양국사이에서 한반도 평화체제 구축으로 나아가는 대화해를 하였던 것임.

― 다시 말해, 2000년 6월에 남북간, 북미간이라는 두 가지의 양자관계에서 기념비적인 합의들이 연결되어 이루어짐으로써 자연스럽게 남․북․미 3자 사이에서 한반도 평화체제 구축으로 나아가는 정치적 토대가 마련되었다고 할 것임.

■ 그러나 2001년 미국에서 조지 W. 부시정부가 들어서고, 9․11테러사건이 발생하자 부시정부는 클린턴정부의 대북 포용정책을 전면적으로 수정하기 시작하였고 이는 남북한관계에도 부정적인 영향을 끼쳤음. 그러나 미국의 대북 압박정책에도 불구하고 남북한이 남북관계의 전면적인 회복을 선언하고 북한이 2002년 7월 1일 시장경제 요소를 도입하는 역사적인 경제관리개선 조치를 취하면서 새로운 시대를 열어 나가기 시작하자, 고이즈미 일본 수상이 전격적으로 평양을 방문하였고, 2002년 9월 17일 북일평양선언이 발표되었음.

― 북일평양선언에서 북일양국은 동북아시아 지역의 평화와 안전을 유지, 강화하기 위하여 서로 협력하기로 하고, 관련 국가들의 관계가 정상화되고 지역의 신뢰구축을 위해 안보질서를 정비하는 것이 중요하다는데 합의함.

4. 제2차 북핵위기와 6자회담, 대미 불가침조약 요구, 한반도 평화체제 구축 요구

□ 2001년 미국에서 조지 부시정부가 들어서고, 9․11테러사건이 발생하자 부시정부는 클린턴정부의 대북 포용정책은 전면적으로 수정하기 시작함. 특히 2002년 10월 켈리 특사의 방북을 계기로 북미관계가 악화되고, 제네바 북미기본합의가 실질적으로 폐기되자 제2차 북핵위기가 발생함.

■ 북한은 켈리 특사 직후인 2002년 10월 25일 외무성 대변인 성명을 통해 미국의 대북 불가침 조약을 요구함. 남북 사이에서는 이미 1991년 기본 합의서에서 불가침을 약속한 바 있지만, 북한이 미국에 대하여 불가침조약을 요구한 것은 이번이 처음이었음.

― 그 동안 미국이 정전상태를 평화협정으로 전환하자는 북한의 요구를 받아들여지지 않았고, 더구나 9․11테러 이후 미국이 북한을 ‘악의 축’으로 규정하고 대북 강압정책을 써왔는데, 북한으로서는 이제는 단지 예전의 전쟁상태를 끝내는 것이 문제가 아니라 미국으로부터 오는 새로운 전쟁위기를 방지하는 것이 급선무라고 생각하게 되어, 우선 새로운 전쟁위기를 해소할 수 있는 제도적 장치로서 불가침의 필요성을 이야기하고 있다고 볼 수 있음.

― 그러나 북한은 켈리특사의 방북이후 급속히 악화된 북미관계의 현실로 볼 때, 미의회에서 북미 상호불가침조약이 비준되기가 어려운 상황에서 실제는 의회의 비준이 필요한 조약보다는 실질적인 대북 적대시정책에 바탕을 둔 대북 안전보장이 현실적인 요구라는 것을 이해한 것으로 보도되었음.

■ 북핵문제를 해결하여 한반도 비핵화를 달성하기 위해 개최된 6자회담에서 한반도 평화체제 구축 문제는 그 자체가 중심이슈로서 다루어지지는 않았으나, 북핵문제가 해결되고 나면 반드시 다루어져야 하는 문제로서 인식되었음. 2005년 9월 19일 제4차 6자회담에서 발표된 공동성명은 한반도 평화체제 구축 문제를 정식으로 언급하고 있음.

― 9.19공동성명은 “6자는 6자회담의 목표가 한반도의 검증 가능한 비핵화를 평화적인 방법으로 달성하는 것임을 만장일치로 재확인”하고 그 공동성명의 4항에서 “6자는 동북아시아의 항구적인 평화와 안정을 위해 공동 노력할 것을 공약”하고 “직접 관련 당사국들은 적절한 별도 포럼에서 한반도의 항구적 평화체제에 관한 협상을 가질 것”이며 “6자는 동북아시아에서의 안보협력 증진을 위한 방안과 수단을 모색하기로 합의”함.

― 앞으로 ‘직접 관련 당사국들이 적절한 별도 포럼’에서 한반도의 항구적 평화체제에 관한 협상을 갖게 되면, 1996년부터 1999년까지 4자회담에서 논의되었던 한반도 평화체제 구축에 관한 내용이 좋은 출발점이자 협상 재료가 될 수 있을 것임.

III. ‘동북아 다자안보협력’에 대한 북한의 입장

■ 한반도 평화체제 구축과 동북아 다자안보협력은 상호 밀접하게 관련되어 있음. 한반도 평화체제 구축은 동북아 다자안보협력의 기본 토대가 되며, 동북아 다자안보협력은 한반도 평화체제를 유지․강화시키는데 기본적인 국제적 지지의 틀이 됨.

□ 이하에서는 한반도에서의 평화체제를 뒷받침해 주는 동북아에서의 다자안보협력에 대해 북한이 어떤 입장을 취하고 있는지 살펴보도록 함.

1. ‘동북아 다자안보협력’에 대한 북한의 태도

■ 우선, 북한이 동북아 다자안보협력에 대해 언급한 경우는 많지 않으나, 언급한 경우도 대부분 부정적인 견해뿐임. 그러나 동시에 북미 및 북일 관계정상화, 대미 평화협정 체결, 미군철수가 이루어지면 북한이 동북아 다자안보협력에 대해 반대를 할 이유가 없다는 뜻을 나타내어 왔음.

□ 1995년 2월 카트만두 유엔군축회의에 참석한 북한외교부관리(군축과장 서창식)는 북한이 동북아 다자안보대화에 참여하지 않고 있는 이유를 “미국 및 일본과 외교관계를 수립하지 않은 상태에서 다자안보 대화에 참여하는 것은 불공정하기 때문”이라고 밝힌 바 있음.

― 그러나 그 실제 이유는 첫째, 북한이 참여할 경우 북한문제가 동북아 다자안보 대화의 주(主)의제가 되어 대화체제 자체가 북한에 대한 개방 압력이 될 수 있으며, 둘째, 대화 및 협력을 강조하는 다자안보대화 체제의 특성에 따라 다른 참여국들이 남북간의 직접 대화 및 협상을 촉구하게 될 것을 우려하기 때문인 것으로 보임.

□ 북한은 1998년 10월 29일자 조선중앙방송 논평을 통해 동북아 다자안보협력체 구상을 “주변대국과의 공조체계를 구성, 우리를 고립 압살해 보려는 기도”라고 비난함. 즉, 한국의 지역안보기구 창설계획을 “대북 고립압살 책동”이라고 비난함. 북한은 지역 다자안보협력기구가 최소한 현재에 있어서는 북한을 겨냥하여 북한의 안보위협을 강조하면서 안보와 관련된 북한의 행동에 대해 사사건건 간섭하고 압력을 행사할 것으로 생각하는 것임.

□ 1998년 2월 11일 자민련 김종필 명예총재가 중국 방문 과정에서 ‘동북아 6개국 회의’ 구상을 제의한데 대해 북한은 ‘청탁외교를 통한 정치적 술수’라고 비판함. 북한은 그 이유로서 동북아의 현 실정은 헬싱키선언이 나온 1975년의 유럽과는 근본적으로 다르며, 동북아는 서로를 적대시하면서 국가로 인정조차 하지 않는가 하면 법률적인 교전상태마저 종식되지 못하고 있다는 것임.

□ 북한은 1998년 3월에 동북아안보협의체 구성조건으로 북미․북일 관계정상화, 대미 평화협정 체결, 미군철수를 제시함.

■ 북한은 1999년 10월 14일 외무성대변인의 조선중앙통신 기자의 질문에 대답하는 형식을 통해, 1999년 10월말에 한‧미‧일 회의를 통해 북한, 중국, 러시아를 포함하는 동북아 다자안보협력체 구상을 추진한다는 보도에 대해, 동북아지역 다자안보협력체 창설은 시기상조라고 반대를 표명함.

― 북한 외무성대변인은 “동북아 지역에는 조선과 다른 나라 간에 국가와 국가간 관계는 없고 호전적, 적대적 관계만이 있다”고 지적하며 “우리는 동북아 다자안보협력체와 같은 기구를 설치하기에 현 시점이 미성숙 돼 있다고 보고 있다”고 밝혔음.

― 그는 “모두가 인정하고 있듯이 조선반도 문제는 동북아 안보 문제의 기본”이라며 “미군이 남조선서 즉시 철수하고 조미 평화협정에 서명을 하며 북조선과 남조선이 대화와 협상을 통해 자주적으로 조국의 평화통일을 실현하기 위해 함께 앉았을 때 틀이 잡힐 수 있을 것”이라고 강조함.

■ 북한은 1999년 10월 19일자 『로동신문』 논평을 통해 한‧미‧일이 ｢동북아 다자안보협력체｣를 추진하려 한다고 비난하고, 한‧미‧일의 대북 군사위협이 지속되는 한, 동 구상실현은 시기상조라고 주장함. 그 논평요지를 살펴보면 다음과 같음.

― 첫째, 동북아 안보문제의 기본은 ‘조선반도 문제’인데, 조선반도 문제는 미국이 남조선 미군을 철수하고 우리와 평화협정을 체결한 다음 북과 남이 마주앉아 대화와 협상으로 자주적으로 평화통일을 실현하면 해결될 문제임.

― 둘째, 지금 동북아 안보를 위협하는 장본인은 다름 아닌 미국과 일본, 남조선들임. 미국은 주변에 조선반도와 주변에 10만 병력을 주둔하고 무력증강으로 공화국을 위협, 작전계획 5027-98로 실전연습을 강화하고 있으며, 일본과 남조선도 군사적 결탁을 그 어느 때보다 강화하고 있음.

― 셋째, 이 같은 현실을 외면하고 다자안보협력체를 내온다는 것은 말이 안 됨. 우리와 미‧일‧남조선 사이에 아직 안보문제로 협력할 아무런 국가적 공식적 관계도 없는 조건에선 더욱 그러함. 일본과 남조선은 이를 통해 조미협상의 전진을 가로막고 저들의 안속을 채워보려 하고 있음. 이런 속에서 다자안보협력체를 내온다면 오히려 문제해결의 복잡성만 조성하고 지역정세를 더욱 격화시킬 것임. 어느 모로 보나 시기상조임.

― 마지막으로, 우리는 동북아지역에서 다자안보협력체를 찬성 않으며, 조선문제가 그 논의대상으로 되는 것도 허용하지 않을 것임.

□ 위의 『로동신문』 논평에 나타난 북한 주장의 특징은 다음과 같음.

― 첫째, 동북아 안보문제는 주한미군 철수와 북미 평화협정 체결이 관건이라는 등 기존입장을 반복하면서도, 동 구상 추진이 시기상조라고 주장함으로써 향후 입장변화 가능성을 시사한 점이 눈에 띰.

― 둘째, 북한은 동북아 다자안보협력체 구상을 대미협상의 걸림돌로 판단, 주변국들의 개입 및 공조체제 구축에 대해 우려를 나타내고, 주한미군 철수 및 평화협정체결 주장에 대한 미국의 적극적인 호응을 촉구하는 한편, 대미협상으로 체제안보위협 문제가 해소된다면 입장변화도 가능하다는 의도를 내비친 것으로 보임.

□ 북한은 2000년 9월 17일 북일평양선언에서 북일양국은 동북아시아 지역의 평화와 안전을 유지, 강화하기 위하여 서로 협력하기로 하고, 관련 국가들의 관계가 정상화되고 지역의 신뢰구축을 위해 안보질서를 정비하는 것이 중요하다는데 합의함.

― 여기에서 “안보질서를 정비하는 것”은 간접적으로 동북아 다자안보협력을 의미하고 있는 것으로 해석되었음. 관련국들 사이, 즉 북미 및 북일 사이에 관계정상화가 이루어지면 북한이 동북아 다자안보협력에 대한 큰 반대를 할 이유가 없다는 뜻을 나타낸 것임.

2. ARF, CSCAP, NEACD, NEASED에 대한 북한의 입장

■ 북한은 다자안보협력에 대해 나름대로 매우 일관된 입장을 지금까지 취하고 있음. 동북아 다자안보협력, 즉 동북아라는 소지역(小地域) 안보대화에는 반대하여 왔으나, 보다 광역(廣域)의 아시아태평양 지역의 다자안보 대화에는 참여하여 왔음. 그러나 소지역 안보대화라 하더라도 정부차원이 아닌 민간차원에서의 협력에는 참여하여 왔음.

■ 북한이 공식적인 동북아 소지역 안보대화에는 반대하고 있지만, 아태 광역의 다자안보대화에는 참여하고 있는 이유는 광역 안보대화의 경우는 의제가 비교적 광범하여 북한 문제를 희석시키면서 자신들의 외교적 고립을 피할 수 있는 수단으로 간주하기 때문인 것으로 판단됨.

■ 아태지역의 광역을 대상으로 한 다자안보 대화의 대표적 사례는 정부차원의 ARF와 민간차원의 CSCAP인데, 북한이 양 대화체에 참여하고 있음.

― ARF는 1992년 1월 싱가포르에서 개최되었던 ASEAN 정상회담시의 ‘싱가포르 선언’을 계기로 과거 경제문제에 국한되었던 ASEAN의 기능과 관련된 기본노선이 변경됨으로써 1994년 7월 태국 방콕에서의 1차 회의를 통해 탄생한 아태 지역 내의 다자 안보대화체임. 북한은 조금 늦은 1994년 12월 러시아와 함께 참여함.

― CSCAP은 1992년 11월에 서울에서 아태지역 10개국 24개 연구소 대표들이 모여 아태안보협력의 필요성을 논의한 후, 1993년 6월, 아태지역의 10개 주요 민간연구기관(말레이시아 국제전략 문제연구소, 호주 국립대 전략 및 방위연구센터, 일본 국제문제연구소, 미국 Pacific Forum/CSIS, 한국 서울국제포럼 등) 대표들이 말레이시아 콸라룸푸르에서 회의를 갖고 비정부차원의 CSCAP을 결성함.

― CSCAP은 2006년 현재 21개국이 정식으로 가입되어 있으며 북한도 1994년 12월 러시아와 함께 가입하였고, 중국도 1996년 12월 가입함. CSCAP 운영위원회가 역내 국가들로 하여금 비 정부기관 인사와 개인자격의 정부관리들을 포함하는 국가별 협의회(National Committee)를 구성하도록 제의함으로써 민관 합동의 토의를 유도하고 있음. 한국 역시 1994년 5월 16일 CSCAP Korea를 창립한 바 있음.

□ 북한은 동북아 소지역 정부간 다자안보대화에는 반대하여 왔지만, 민간차원의 동북아 다자안보대화에는 참여하여 왔음.

■ 북한이 참여하고 있는 민간차원의 동북아 소지역 다자안보대화의 대표적인 사례는 NEACD임. 현재 동북아지역 내에서 다자안보대화의 장을 제공하고 있는 포럼은 NEACD가 유일함.

― NEACD는 1993년 이래 미 국무부의 후원을 받아 미국 캘리포니아대학 샌디에고 분교(University of California-San Diego) 부설 세계분쟁․협력연구소(IGCC: Institute on Global Conflict and Cooperation)가 주관하고 있음.

― IGCC는 참여대상국은 동북아지역의 남북한, 중국, 일본, 러시아, 미국 6개국임. 북한은 1993년 7월 준비회의에만 참석하고 본 회의에는 계속 참석을 거부해 왔으나, 2002년 모스크바에서 개최된 제13차 회의부터 참여하기 시작하였고, 가장 최근에는 2006년 4월 11~12일 도쿄에서 개최된 NEACD에 김계관 북한 외무성 부상이 참석함.

― NEACD는 기본적으로 비정부간·민간차원에서의 Track II 대화포럼이지만, 실제에는 정부인사가 개인자격으로 다수 참가하는 준정부간 회의임. 회의에는 각국 당 외무부 관리·군인·민간학자 등 5명 내외가 참석함.

― NEACD는 다자간 안보대화 포럼으로서 역내의 안보문제와 관련된 사항을 다루고 있으며, 국가간 상호 불신제거와 신뢰구축에 주요 목적을 두고 있음.

□ 또 하나의 동북아 소지역 다자안보대화 노력은 한국정부가 정부차원의 안보대화체로서 제안한 NEASED임.

― 한국정부는 1994년 5월 방콕에서 개최된 아세안지역포럼 고위관리회의(ARF-SOM)에서 'Northeast Asia Security Cooperation'이라는 제목의 문서 제출을 통해 동북아지역 국가들, 즉, 남북한, 미국, 중국, 일본, 러시아가 참여하는 정부차원의 NEASED의 구축을 공식 제안한 바 있음.

― 북한이 NEASED에 반대의사를 표명하고 있어 이 다자안보대화체는 아직까지 출범하지 못하고 있는 실정임.

― 한국정부는 1995년에 개최된 제2차 ARF에서의 합의에 따라 NEASED를 ARF의 틀 안에서 소지역 차원의 다자안보대화체로 추진하기로 함.

― 한국정부는 북한이 NEASED에 계속 참가하지 않을 경우, 북한을 제외한 5개국이 먼저 회의를 진행하는 것이 필요하다는 생각을 하기도 하였는데, 그 이유는 한반도의 냉전구조 해체를 위해서는 한반도 평화체제 구축과 긴장완화를 목적으로 하는 1996-99년에 진행되었던 4자회담에서 제외된 일본과 러시아의 구실이 중요하기 때문이었음.

― 드디어 2003년 8월, 남북한, 미국, 중국에 러시아와 일본을 참여시킨 동북아지역의 회의가 개최되었음. 베이징 6자회담은 비록 북한핵문제를 해결하기 위한 회담이긴 하지만, 장기적으로는 북핵문제를 해결함으로써 한반도 평화체제 구축과 동북아 다자안보협력을 증진하기 위한 회의이기도 함.

■ 2005년 9월 19일자 베이징 제5차 6자회담 공동성명은 4항에서 “6자는 동북아시아의 항구적인 평화와 안정을 위해 공동 노력할 것을 공약”하고 “직접 관련 당사국들은 적절한 별도 포럼에서 한반도의 항구적 평화체제에 관한 협상을 가질 것”이며 “6자는 동북아시아에서의 안보협력 증진을 위한 방안과 수단을 모색하기로 합의”함.

― 즉, 6자회담 공동성명은 동북아 다자안보협력을 언급하고 있으며, 6자회담 참여국들은 6자회담을 동북아 다자안보협력의 틀로서 발전시키는 것에 대해 동의하고 있음.

― 북한은 아직 6자회담을 동북아 다자안보협력의 틀로 발전키는 데 대해 구체적으로 따로 이야기는 하고 있지 않지만, “6자는 동북아시아에서의 안보협력 증진을 위한 방안과 수단을 모색하기로 합의”하였다는 6자회담 공동성명에 동의하고 있는 것임.

― 이는 북한이 그 동안 아태지역이라는 광역이 아닌 동북아라는 소역에서의 정부간 다자안보협력에 반대해 온 것과 다른 것으로서, 북한이 앞으로 정부차원의 동북아 소지역 다자안보협력도 참여하겠다는 뜻을 나타낸 의미 있는 발전이라 할 것임.

― 물론 북한이 예전과 달리 정부차원의 동북아 소지역 다자안보협력에 동의한 이유는 자신이 6자회담을 통해 핵문제를 해결하면서 동시에 북미관계와 북일관계의 정상화를 이루어 낼 것이므로, 그렇게 되면 북한과 미일양국과의 관계 등 국제여건이 예전과 달라짊으로써 정부차원에서 동북아 다자안보협력의 조건이 성숙된다고 보았기 때문일 것임.

Ⅳ. 정책 제언 : 우리의 대응 방향

■ 이상에서 북한의 한반도 평화체제 구축과 동북아 다자안보협력에 대한 입장을 살펴보았음. 북한의 입장을 요약하면 다음과 같음.

― 북한은 정전체제의 평화체제로의 전환을 위해 나름대로 지속적이고 일관성 있는 노력을 기울여 왔음. 그러한 목적을 달성하기 위한 대화와 협상의 틀로서 북한은 처음에는 남북양자 간 평화협정을 주장하다가, 나중에는 북미양자 간 평화협정을 주장하였고, 여건과 시기에 따라 남북한과 미국의 3자회담 혹은 남북한과 미국 및 중국이 참여하는 4자회담에 참여하기도 함. 그리고 2003년부터는 베이징 6자회담에 참여함.

― 북한은 현재 다자안보협력과 관련하여 아태지역이라는 광역을 대상으로 하는 경우에는 국가간이나 민간차원 관계없이 ARF나 CSCAP에 꾸준히 참여하고 있으나, 동북아라는 소지역을 대상으로 하는 다자안보협력은 민간차원에서의 NEACD에는 참여하고 있으나, 정부차원의 다자안보협력체로 제안된 NEASED에는 참여하지 않고 있음. 그러나 최근에는 6자회담이라는 정부차원의 회담에 참여함.

■ 그렇다면, 한반도 평화체제 구축에 대한 북한의 태도와 입장에 대해 한반도 평화체제 구축을 위한 우리의 대응방향은 무엇인가?

□ 베이징에서 제4차 6자회담이 개최되고 있을 때 2005년 9월 13-16일 평양에서 개최된 제16차 남북장관급회담에서 남북한은 1996-99년 4자회담 이후 최초로 남북간에 한반도 평화체제 구축 문제를 공식의제로 올려 논의하였고, 2005년 12월에 개최된 제17차 장관급회담에서도 남북한은 상호간에 한반도 평화정착 추진에 대한 공감대를 심화함.

□ 베이징 제4차 6자회담 공동성명 발표 이후, 한미양국은 2005년 11월 17일 경주에서 개최된 한미정상회담에서 발표한 ‘경주선언’을 통해 한반도 평화체제 구축 관련  6자회담 공동성명의 내용을 확인하였고, 2006년 1월 19일 워싱턴에서 개최된 한미양국 외교부장관의 ‘제1차 한미 동반자 관계를 위한 전략대화’에서 발표한 공동성명에서도 이를 재확인되었음.

□ 한반도 평화체제 구축을 위해서는, 첫째, 우리는 한반도 평화체제 구축의 필요성에 관한 한 남북간에 이견이 없으나, 평화협정을 맺는데 있어서 누가 주체(당사자)가 되어야 할 것인지에 대해 남북간에 차이가 있음.

― 남한은 남북한이 당사자가 되고 미국과 중국이 이를 보장하는 2+2의 형식을 선호하는데 반해, 북한은 아직까지는 북미양자가 주체되어 평화협정을 체결하기를 바라고 있음. 북한은 남한과는 불가침 합의를 하면 된다는 생각을 가지고 있음.

― 남북한은 휴전협정 서명자와 평화협정 당사자(국) 문제에서 이견을 보여 왔음. 정전협정의 서명자와 관리책임자는 유엔군(미국, 남한), 북한, 중국으로 되어 있음. 그러나 휴전협정 당사자가 반드시 평화협정 당사자와 일치할 필요는 없음.

― 평화협정은 단순히 정전협정을 대체하는 것이 아니고, 현재의 정전상태를 종료시키는 것뿐만 아니라 미래에 발생가능한 군사적 충돌, 적대상태를 방지하는 것, 즉 한반도 평화체제 구축을 목적으로 함. 한반도에서 평화가 깨어지는 경우 직접 교전당사자는 남한과 북한이고, 개입가능성이 높은 국가는 미국과 중국이라 할 것임.

― 따라서 남북한이 당사자 원칙에 따라 평화협정에 서명하고 동시에 미국과 중국이 남북간에 서명된 평화협정의 국제적 보장자로서 함께 서명하면 될 것임. 평화협정을 맺는데 있어서 남북한 당사자원칙과 국제주의(주변국의 역할)를 조화시키는 것이 중요함.

― 더구나 경험적으로, 북한이 평화체제 구축을 위해 남북한과 미국 3자가 참여하는 3자회담을 제안한 적도 있고, 특히 남북한, 미국, 중국이 참여한 4자회담을 통해 한반도에서의 평화체제 구축을 논의한 적도 있으며, 또한 2005년 9․19 6자회담 공동성명을 통해 관련 당사국들이 6자회담과 별도의 포럼, 즉 평화포럼을 개최할 것에 합의하고 있기 때문에, 평화협정 체결에 남북한이 당사자가 되고 미국과 중국이 국제적 보장자가 되는 것은 크게 어려운 문제가 아닐 수도 있을 것임.

― 남북한 당사자 원칙은 한반도문제에 대한 주도권 확립을 의미하는 것이며, 이러한 우리 자신의 문제에 대한 민족자결권의 천명은 평화협정 체결뿐만 아니라 향후 통일과정과 통일 후 민족공동체 형성을 위해서도 중요한 의미를 가지고 있음.

□ 둘째, 북한이 주장하는 한미동맹과 유엔군사령부 해체와 한국군의 전시작전통제권 환수 문제임.

― 정전체제가 평화체제로 전환되면, 정전체제 유지의 필수적인 부분이었던 한미동맹(한미연합사령부, 주한미군)과 유엔군사령부의 위상과 기능은 불가피하게 변할 수밖에 없을 것임.

― 한국군의 전시작전통제권 환수도, 평화협정 체결처럼, 한미동맹과 유엔사의 위상과 기능에 큰 영향을 미칠 것임. 또한, 반기문 외교통상부장관이 2006년 9월 1일, 관훈클럽 초청 조찬 토론회에서 언급했듯이, “작통권이 환수되면 한반도 평화체제 협의를 위한 여건은 조성이 될 것”임.

― 정전협정이 평화협정으로 대체되고 한국군의 전시작전통제권이 환수되면, 한미동맹의 성격과 역할에 대한 새로운 합의와 동맹의 새로운 비전 창출이 요구될 것임. 예컨대, 한미양국은 현재의 한미연합사를 대체할 새로운 한미연합지휘체계 구상이 필요함.

― 새로운 한미연합지휘체계는 한미양국이 독자적으로 자국군을 작전통제하면서도 유사시에 연합작전을 위해 연합사를 대체할 작전협조기구의 창설을 가져올 것임. 즉, 한국의 전시작통권 환수는 한미 공동방위체제로의 전환을 의미하며, 이는 직렬형 군사동맹체제에서 협의체 위주의 개별적 독자 지휘체제를 유지하는 병립형 작전협력체제로의 변환을 의미함.

― 한국은 주한미군의 ‘전략적 유연성’을 공식적으로 인정하였기 때문에 한반도 영역 밖에서 발생하는 분쟁에 연루(entrapment)될 가능성을 차단하고, 북한에서 급박한 사태가 발생할 경우 미군의 진입 대신 자국군을 진입시키 위해서라도 전시작통권의 환수를 바라고 있음.

― 한미양국은 현재의 한미연합사 대신 2006년 6월까지 새로운 한미연합지휘체계 구상을 위한 로드맵을 작성하고 2006년 9월 중순 한미정상회담을 거쳐 2006년 10월 한미연례안보협의회(SCM)에서 확정할 계획으로 있음. 한국이 자국군의 전시작통권 환수시기를 2012년을 적정 시기로 보는데 비해 미국은 2009년을 제시함.

― 한미관계의 역사를 살펴보면, 미국은 우리의 요구나 반대와는 상관없이 자신의 국익을 확보하는 방향으로 주한군 관련 문제를 해결하고 관철해 왔었음. 이번에도 미국정부는 한국군 전시작통권 반환과 그 시점을 전세계적으로 자신의 안보․전략적 이익을 극대화하는 방향에서 결정하고 제시함.

― 한 가지 흥미로운 것은 미국은 새로운 연합지휘체계 구상 하에서 한반도에서 한미연합사 대신 유엔군을 다국적 연합군으로 확대, 개편하여 이를 통해 미국의 군사적 영향력을 유지하기 위한 일에 이미 착수하였다는 것임.

□ 셋째, 주한미군의 ‘전략적 유연성’ 문제가 평화체제 구축과 양립할 수 있는 방향으로 한미간에  조정되고 운용되어야 함.

― 평화협정 체결 이후에 특히 그렇지만, 체결 이전에도, 주한미군의 전략적 유연성 문제는 주변국, 특히 주한미군의 양안분쟁의 개입 가능성 때문에 중국의 우려를 불러일으킬 수 있는 문제임.

― 양안분쟁의 경우, 한국내의 미군기지가 주한미군의 발진기지가 됨으로써 한국이 양안분쟁에 연루될 위험이 있는데, 이는 평화체제 구축과 유지에 결코 도움이 되지 않을 것임.

― 따라서, 한미양국은 주한미군을 어떤 상황과 기준, 판단에 따라 한반도로부터의 전출을 허용할 것인지에 대한 가이드라인을 도출하고, 그것을 통해 주한미군의 전략적 유연성과 평화체제와의 양립방안을  모색해야 할 것임.

■ 동북아 다자안보협력에 대한 북한의 태도와 입장에 대해 동북아 다자안보협력 증진을 위한 우리의 대응방향은 무엇인가?

□ 우리정부는 베이징 6자회담 참여국으로서 2005년 9․19공동성명에 합의하면서 공동성명은 제4항에서 “6자는 동북아시아의 항구적인 평화와 안정을 위해 공동 노력할 것을 공약”하고 “6자는 동북아시아에서의 안보협력 증진을 위한 방안과 수단을 모색하기로 합의”함.

□ 동북아 다자안보협력에 대한 가장 최근의 노력 중의 하나는 2006년 1월 19일 워싱턴에서 개최된 한미양국 외교부장관의 ‘제1차 한미 동반자 관계를 위한 전략대화’에서 발표된 공동성명임.

□ 또한 2006년 9월 10일 핀란드 헬싱키에서 열린 제6차 아시아·유럽 정상회의(ASEM)에서 한 노무현 대통령의 ‘동북아 지역에서의 다자안보 협력체제 구축’ 제안임. 노무현 대통령은 동북아 다자안보 체제의 구체적 방안으로 유럽통합의 기초를 닦은 유럽안보협력기구(OSCE)의 성공적인 협력 사례를 모델로 적극적으로 수용하고 있음.

□ 첫째, 북한은 아태지역의 정부차원 다자안보협력기구인 ARF, 아태지역의 민간차원 다자안보협력기구인 CSCAP, 그리고 동북아지역 다자안보협력대화체인 NEACD에 참여하고 있는데, 우리는 이 경험으로부터 우리의 대응방향을 이끌어 내는 것이 필요함.

― ARF, NEACD, CSCAP처럼 역내의 다자 협상이나 협의가 지니는 특성과 한계성을 명확히 인식하고, 이를 감안한 현실적 목표와 운영전략을 설정하는 것이 필요함.

― ARF는, 그 동안 안보문제 관련 기구들을 포함하여 모든 국제기구들이 문제 자체를 해결하려는 목적을 가졌음에 비해, 본질적으로 문제가 발생하는 여건을 대상으로 하여, 협력적 대화의 장(場)으로서 그 존재 의의를 삼았음. 따라서 ARF는 정치적․안보적 문제들의 해결에 대한 직접적인 역할보다는 그러한 문제들을 관련 국가들이 해결해 나가는데 있어서 보다 협력적인 주변적 여건을 조성하는데 그 주목적을 두었던 것임.

― 이러한 간접적이고 우회적인 접근들은 NEACD나 CSCAP에서도 유사하게 나타나고 있으며, 이는 동 협의체들이 그 시작 단계에 있어 역내의 구체적인 안보적․군사적 문제들에 관한 직접적인 결정이나 합의를 추구하지 않고 대신 점진적이고 중․장기적인 발전을 모색했다는 점에서 오히려 생명력을 제고시킬 수 있었음을 보여주고 있음.

□ 둘째, ARF, NEACD, CSCAP는 너무 엄격한 다자주의 보다는 ‘느슨한 다자주의’의 방식으로, 점진적인 접근방식으로 추진되었으며, 정부와 민간단체의 동시참여 방식을 채택하여 정부와 민간의 상호 보완성과 연계성을 적절히 활용하였는데, NEASED도 이러한 교훈을 십분 이용해야 함.

― 특히, 반관반민 형식의 회의체 운영은, 사안의 민감성이나 심각성으로 인해 정부 차원의 공식적 입장표명이 곤란한 경우, 민간의 의견에 주목함으로써 상대국의 의도나 정책방향을 간접적으로 추론할 수 있게 해주며, 이는 불필요한 오해나 위협인식을 사전에 예방해 주는데 큰 도움을 줄 수 있는 것임.

□ 셋째, 만일 ARF나 NEACD, 그리고 CSCAP가 현재까지 이루어온 느슨하고 부분적인 성과를 넘어서 보다 본격적이고 궁극적인 역내 다자안보협력의 목표를 달성하려는 시도를 할 경우, 그 존재 의의 자체가 불투명해지고 문제가 될 수도 있는 것이 현실임. 따라서 목적달성을 위해 NEASED를 너무 성급하게 진행시키는 것은 목적하는 다자안보협력체 수립과 의도된 성과를 내는데 오히려 도움이 되지 않는 비현실적 접근이라 할 것임.

― 최근 2006년 7월 쿠알라룸프르에서 개최된 ARF의 경우, 북한 미사일 발사 문제를 강력히 다루려고 하자 북한이 ARF 연찬회(ARF Retreat)에 참석하지 않는 등 한계를 드러내었음. 특히, 북한은 미국이 ARF, NEACD, CSCAP 등 다자안보대화를 주도하기를 바라지 않고, 이들 기관이 미국의 주도로 여타 국가들이 대북 압력을 가하는 형태로 운용되는 것을 반대하기 때문이었음.

□ 넷째, NEASED는 무엇보다도 북한이 참여를 거부하고 있기 때문에, 남북관계의 증진과 한반도에서의 평화공존의 심화를 통해 북한의 참여를 설득하여야 할 것임.

― 최근 2006년 7월 4일, 북한의 미사일발사 문제를 계기로 급속도로 악화된 남북관계가 전면적으로 회복되지 않고서는 6자회담의 재개, 북핵문제 해결과 한반도 평화체제 구축은 말할 것도 없거니와 동북아 다자안보협력은 기대하기 어려울 것임.

□ 다섯째, 결국 우리정부가 제안하였던 NEASED와 같은 동북아 다자안보협력대화는 결국 6자회담이 성공적하여 북핵문제가 해결되고 6자회담의 틀이 동북아 다자안보협력의 틀로 전환되면 그 목적이 이루어질 것이므로, 6자회담의 성공에 진력하여야 함.

― 6자회담이 성공하기 전에는 우리는 ARF, NEACD, CSCAP의 경험에 의지하여, 역내 안보관련 현안문제들에 대한 조기 해결보다는 그에 대한 충분한 토의와 의견개진을 위한 대화에 만족하고 장기적인 관점에서 문제해결을 위한 분위기와 여건을 축적하는 방식으로 진행하여 나가야 할 것임.

□ 마지막으로, 노무현 대통령은 2006년 9월 10일 핀란드 헬싱키에서 열린 제6차 아시아·유럽 정상회의(ASEM)에서 ‘동북아 지역에서의 다자안보 협력체제 구축’을 공식 제안하면서 동북아 다자안보 체제의 구체적 방안으로 유럽통합의 기초를 닦은 유럽안보협력기구(OSCE)의 성공적인 협력 사례가 동북아 다자안보 협력을 위한 귀중한 모델이 될 수 있다”는 입장을 밝혔음.

― OSCE는 국가의 안보가 증진되고 평화가 정착되려면 모 관련 국가들의 관계에서 안보의 정치적․군사적인 견지, 경제․과학․기술․환경에서의 협력, 인도주의적 문제와 기타 분야에서의 협력이라는 세 가지 축이 균형 발전되어야 한다는 개념과 신념을 실천시켜 성공한 기구임.

― 노무현 대통령의 동북아 다자안보체제 구축 제안은 동북아 다자안보협력에 유럽의 경험을 적극적으로 수용하려는 우리정부의 입장을 천명한 것으로서 앞으로 동북아 다자안보협력체 구축을 위해 일보 진전된 의미심장한 노력이라고 할 수 있음.

― 단지, 현재 부시정부가 북한의 정권교체와 체제붕괴를 목적으로 하는 대북 압박정책의 일환으로 북한인권을 본격적으로 문제 삼으면서 헬싱키 프로세스(Helsinki Process)를 북한에 적용하려고 하고 있기 때문에, 우리정부가 헬싱키 프로세스를 동북아 다자안보협력 구축에 적용할 때 이 점에 유의할 필요가 있을 것임.

[정책보고서 작성 관련사항]

1. 작성자

백   학   순 (세종연구소 수석연구위원)

2. 제출일

2006.  10.  10.