정책보고서 2005-07(통권 제64호)
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정책보고서  2005-07

6자회담 : 과정․문제점

및 대응전략

통권 제64호(2005.12)

2005. 12.

세종연구소

♣  목      차  ♣

Ⅰ.  서론

Ⅱ.  6자회담의 경과

1. 제3차 6자회담

2. 제4차 6자회담 개최 합의 과정

3. 제4차 6자회담

4. 제5차 6자회담 1단계 회의

5. APEC 정상회담

Ⅲ. 향후 문제점

1. 행동에 대한 합의 결여

2. 9․19 공동성명의 애매한 문구나 표현들이 야기할 문제

3. 비용 분담의 모호성

4. 북한의 협상전략

5. 부시 행정부의 이중 전략

Ⅳ. 한국의 전략목표와 과제

Ⅴ. 북한과 미국이 처한 전략적 여건

Ⅵ. 한국정부의 대응 전략

【정책보고서 작성 관련사항】

요  약  문

9‧19 공동성명의 도출로 북핵문제는 위기 국면을 벗어나 수습국면으로 접어들었으나 북‧미간 신뢰 결핍과 전략차이로 인해 새로운 고비를 맞고 있음.

공동성명 도출까지 참여정부는 전방위 외교 노력을 펼쳤음. 북한을 설득하고 미국과의 끊임없는 정책조정을 행하였으며, 중국 및 러시아의 협력을 유도하였음. 그러나 9‧19 공동성명은 한반도 비핵화가 달성되는 출구와 과정에서 이루어지는 핵심 구성요소에 대해서만 ‘말 대 말’ 차원에서 합의한 것일 뿐, 북한의 핵 포기와 그 보상으로서의 안전보장, 경제 지원, 관계정상화 등이 어떤 순서와 절차, 방식에 따라 이루어져야 하는 지에 대해서는 전혀 언급이 없음. 성명의 주요 부분은 합의 도출을 위한 봉합으로 인해 모호한 표현으로 이루어져 곧바로 해석을 두고 갈등이 빗어졌으며, 누가 무엇을 먼저 행동으로 옮겨야 되는지를 두고 갈등이 지속되어 왔음. 북한의 인권문제와 위폐제조 등 ‘불법행위’를 두고 미국이 국제적 성토를 벌이고 대북 금융제재를 가하자 북한은 핵 활동을 정지하거나 핵시설을 자진신고하기는커녕 오히려 핵 활동을 강화하였음.

북한은 미국의 대북 불가침 약속으로 만족하지 않고 북·미관계 정상화를 핵 포기 조건으로 간주하고 있으며, 미국은 이를 인권, 불법행위, 미사일 등 기타 변수들과 연계하고 있기 때문에 향후 협상은 매우 어려울 것으로 예상됨. 참여정부가 특히 주목해야 할 점은 부시 행정부가, 만약 북한이 양보적인 태도를 보인다면 공동성명 이행합의 도출 작업에 성의를 보일 것이라고 하면서도, 다양한 대북 압박을 가하며 북한이 일탈된 행동을 보일 경우 그간 한국, 중국, 러시아 등의 동의를 얻지 못해 실행하지 못한 대북 제재에 나설 것이라는 점임.

이런 맥락에서 한국의 대응전략으로 다음 몇 가지를 제안함.

1. 힐 대표나 아버지 부시 또는 김대중 전대통령의 방북을 활용하여 회담의 모멘텀 유지.

2. 부시 행정부에게 초강대국으로서 약소국 북한에게 마지막 관용을 베풀어 핵 포기와 체제보장·관계정상화 교환에 합의해주고, 북한이 이를 어길 경우 5개국 공동 제재 가능성을 확보함으로써 국익을 지키면서 동시에 국제사회의 존경도 회복하는 정책을 채택하도록 권해야 함.

3. 정부는 미국보다 북한에 대한 설득과 압박 강도를 높여가고 이러한 노력을 미국측이 확인할 수 있도록 해야 함. 또한 각 단계에서의 남북 경협이 북핵문제의 해결에 도움이 된다는 점을 미국측에 실증적으로 보여주어야 함.

4. 공동성명 이행방안 도출을 위한 원칙으로 그간 합의된 동시성과 상호성 및 단계적 이행이 보장되도록 미국을 설득함.

5. 북·미간 신뢰 결핍을 고려할 때, 다음과 같은 행동 순서를 바탕으로 합리적인 로드맵을 작성해야 함: 북한의 핵 활동 동결시 대북 중유 제공 → 북한의 NPT 복귀시 경수로 제공 논의 착수 → 경수로에 대한 구체안 합의 도출시 IAEA에 북한의 핵 무기·계획·시설 목록 보고 → IAEA의 사찰 개시와 함께 경수로 공사 시작.

6. 북한을 설득하여 경수로 문제의 의제화를 최대한 억지해야함.

7. 사찰단 구성은 북한을 제외한 5개국 대표로 이루어져야 할 것임.

8. 북핵불용정책에 대한 대 국민 홍보 강화.

9. 남한과 러시아 수력발전소가 각각 1/2씩 송전하는 방식으로 대북 중대제안의 수정 검토.

10. 대북 중대제안의 효용을 홍보하고 비용분담을 위한 외교력을 발휘하여 남남갈등을 최대한 줄여나가야 함.

11.  한반도 평화체제에 대한 협상 준비: 미국은 북핵문제만 해결되면 한반도 평화체제 구축에 동의할 준비가 되어있다고 여겨지고, 북한은 미국과의 수교를 향한 전단계로 이 협상에 적극성을 보일 것으로 예측됨. 따라서 정부는 보다 전향적이고 적극적인 태도를 보여야 할 것임. 먼저 정부는 중국의 참여를 지지하는 것이 좋을 듯함. 군비통제 후 평화협정 체결이라는 도식에 얽매이지 말고, 남북간 상호신뢰 구축이 원활하게 된 상태라면 평화협정 안에 남북한의 군비제한 및 군비축소의 단계적인 시행을 명기함으로써 평화협정을 체결할 수 있을 것임. 평화협정의 관리는 남북한이 주축이 되어 이루어져야 하나, 실효성 제고를 위해 미국과 중국의 참여를 보장하고 러시아에게도 참관자 자격을 부여하여 이를 동북아 다자안보 협력의 단초가 되도록 선용해야함. 한반도 평화체제 구축을 남북 차원에서 준비하기 위하여 남북 장성급 회담과 국방장관급 회담의 조속한 개최를 북한에 지속적으로 촉구하여야 함.

12. 북·일 관계 정상화 유도

13. 러시아의 역할 선용

14. 예비 대책으로 화력발전소 건설안 준비

15. Two Track 외교 전개: 협상대표단의 실무적인 노력과 동시에 외무장관 및 정상회담 등 보다 높은 수준의 대화와 외교적 노력이 병행되어야 함.

16. 러시아 극동지역에서 남북정상회담 추진.

Ⅰ. 서 론

◦ 2005년 9월 19일 제4차 6자회담 2단계회의에서 드디어 공동성명이 도출되었음.

◦ 북한 핵의 검증가능한 포기와 경수로 제공 및 미국의 불가침 보장 등 대북 보상과의 ‘말 대 말’ 맞교환이 이루어진 것임.

◦ 이로써 2002년 10월 미 켈리 특사의 평양 방문 이후 한반도 정세를 불안하게 만들어온 북핵문제가 해결의 실마리를 찾게 되었음.

◦ 그간 북핵문제는 북·미간 한치 양보없는 대립과 갈등을 거쳐 2005년 2월 10일 북한의 핵 보유 및 6자회담 복귀 불가 선언 이후 위기 상황으로까지 치닫기도 했음. 또한 거의 3년간 지속된 신경전으로 인해 관련국들의 인내심이 고갈되어 가던 중이었고, 4차 2단계 회의에서도 북·미 대표간 팽팽한 의견 대립 끝에 합의가 도출되었기 때문에 극적인 타협이었음.

◦ 그러나 2005년 11월 개최된 제5차회담 1단계회의는 의장성명에서 공동성명 이행방안 마련을 위한 몇 가지 원칙만 확인하고 2단계 회담 일자도 확정하지 못하고 끝났음. 단지 미국의 대북 금융제재 조치를 공동성명 위반 조치라는 북한의 항의에 대해 미국측이 이 문제를 논의할 북·미 양자협상 개최에 동의함으로써 새로운 협상 채널이 개통된다는 희망이 있었으나, 힐 대표가 이에 참여를 거부하고 재무부 실무자간 회담으로 할 것임을 발표하자 북한 대표가 미국 방문을 취소하였고, 이에 따라 2단계 회담의 개최일자를 잡기도 어려워졌음.

◦ 이런 맥락에서 본고는 그간의 6자회담 과정을 되돌아보고, 9·19 공동성명, 5차회담 1단계회의와 APEC 정상회담 등을 분석하며, 해결해야 하는 문제점과 과제를 살펴본 뒤, 북핵문제의 평화적 해결을 위하여 한국정부가 취할 대응전략을 제시하고자 함.

Ⅱ. 6자회담의 경과

1. 제3차 6자회담(2004년 6월)

◦ 2003년 8월 개최된 제1차 6자회담에서 북한과 미국은 각자의 주장을 개진하였으나 단 하나의 성과는 회담을 재개할 것이라는 합의에 불과하였음.

◦ 2004년 2월 개최된 제2차 6자회담 역시 미국측이 3차회담을 준비하는 실무그룹(working group) 구성과 핵문제 해결방식으로 단계적 접근에 동의하는 성과만을 산출하고 끝났음.

◦ 2004년 6월 개최된 제3차 6자회담에서 미국은 처음으로 성의있는 제안을 내놓았는데 북한이 이를 받아들이지 않음으로써 성과가 도출되지 못했음.

1) 미국의 제안

◦ 미국은 그간의 북한의 선핵 포기 주장을 보다 구체적인 안으로 작성해 제시하였음.

◦ 먼저 북한이 모든 핵프로그램의 폐기를 약속하면 모든 당사국의 사찰 하에 북한의 모든 핵관련 시설과 핵융합물질을 포함한 모든 핵물질의 해체와 제거 그리고 장기적인 감시 프로그램에 관한 구체적인 이행 계획 협정에 합의함.

◦ 3개월간의 준비기간 동안 북한은 모든 핵활동의 완전한 목록을 제공하고 핵활동을 중지함. 또한 북한은 국제사찰 및 검증 하에 원심분리기 주요 부품과 핵무기 및 무기 구성요소의 공개적으로 관찰 가능한 무력화를 허용함.

◦ 북한이 이러한 약속을 이행하는데 따라 다른 당사국들은 아래의 잠정적인 조치를 취함: 핵폐기 협정 합의에 따라 미국을 제외한 당사국들은 북한에 중유를 제공함. 당사국들은 잠정적인 다자안보를 제공하고 북한의 에너지 수요량을 책정하며 이를 비핵 에너지 프로그램으로 충족시킬 방안을 강구함. 또한 당사국들은 잔존하는 대북 경제제재 해제에 필요한 조치와 북한을 테러지원국 명단에서 삭제하는데 필요한 조치에 대한 논의를 개시함.

Dr. C. Kenneth Quinones, "The Six-Party Talks - Resumption Inevitable?" IFES forum (Feb. 7, 2005), pp. 3-4.

2) 북한이 수용하기 어려웠던 이유

◦ 미국의 제안을 북한이 수용하기 어려웠던 이유는 대략 다음과 같이 예측됨.

-  첫째, 북한은 핵 동결시 보상을 바라는데 미국의 제안은 북한이 일방적으로 먼저 핵 포기 의사를 선언해야 한다는 것이었음.

-  둘째, 북한은 핵에 대한 전모를 공개하고 핵 무력화 조치를 취하는 대신 일정량의 중유와 잠정적인 다자안보를 제공 받게 되는데 북한으로서는 억지력을 상실하는 대신 잠정적인 보상만을 받는 것이 부족하다고 여겼을 것임.

-  셋째, 미국은 모든 핵 시설과 프로그램의 폐기를 요구하지만 북한은 ‘핵무기 프로그램’만을 포기하고 평화적 핵활동은 유지하겠다는 입장임.

-  넷째, 북한은 모든 핵물질을 제거한다는 것이 지하에 매장된 우라늄마저 포기해야 하는 것이라면 부당하게 여겼을 것임.

-  다섯째, 북한은 핵 포기의 대가로 경제 제재 해제 및 테러지원국 명단에서의 삭제를 포함한 북·미관계의 정상화를 희망하는데 미국의 제안은 이는 북한의 핵 폐기 완료 후 고려사항일 뿐이므로 매우 미흡하다 여겼을 것임.

-  여섯째, 북한은 준비기간 동안 미국이 중유 제공자에서 빠지는 것을 미국의 신뢰성을 의심하게 하는 것이라고 주장했음.

3) 3차 회담 결과

◦ 3차 6자회담에서 북·미 양국은 ‘한반도 비핵화를 실현해야 하고, 이를 위해서는 핵폐기가 돼야하며, 핵폐기의 첫 단계로 핵동결 문제를 논의하되 핵동결에는 검증이 수반된다’는 기본원칙에 의견을 접근시켰음.

◦ 또한 미국은 북측을 자극할 것을 우려해 ‘CVID’(완전하고 검증 가능하며 되돌릴 수 없는 방식의 핵폐기)라는 용어 대신에 ‘포괄적 비핵화’(comprehensive de-nuclearization)라는 새 용어를 사용하였음.

미국측 제안에 나타난 이 용어의 의미는 효과적인 검증을 조건으로 하는 영구적이고 완전하며 투명한 방법으로 핵프로그램을 폐기한다는 것(dismantle its programs in a permanent, thorough and transparent manner subject to effective verification)임.

◦ 미국은 처음으로 원칙적인 주장을 넘어선 구체적인 해결방안을 제시하였음. 그러나 이는 북한측 제안과는 상당한 차이가 있어서 양측간 합의가 도출되지는 않았음.

◦ 회담에서 6개국은 총 8개항으로 구성된 의장성명(Chairman's Statement)을 채택하여 한반도 비핵화 목표에 대한 의지를 재확인하였고, 핵문제의 평화적 해결을 위하여 ‘말 대 말’과 ‘행동 대 행동’의 단계적인 과정에 대한 필요성을 강조하였으며, 제4차 6자회담을 9월말 이전에 베이징에서 개최하자는 데 원칙적으로 합의하였음.

◦ 북한은 회담 후 미국측 제안을 신중히 재고할 것이라는 의사를 표명하는 등 전향적인 태도를 보일 가능성을 열어두었음.

2. 제4차 6자회담 개최 합의과정

◦ 2004년 가을 미 의회가 대북인권법을 제정하여 북한 체제 내부 문제에 관여하기 시작하여 북한은 미국의 선의를 또다시 의심하기 시작했고, 미국의 대선이 다가옴에 따라 북한은 선거 결과를 지켜보자는 쪽으로 방향을 선회하였음.

◦ 부시 대통령이 재선에 성공하고 북한 정권을 교체하겠다거나(regime change) 전환시키겠다고(regime transformation) 공언하고 나서자 북한은 협상을 재개할 수 없었음. 더구나 대통령 국가안보보좌관에서 국무장관으로 자리를 옮겨 대북 협상의 사령관을 맡은 콘돌리자 라이스 국무장관이 2005년 1월 18일 상원 외교위원회 인준청문회에서 북한을 ‘폭정의 전초기지’(Outposts of Tyranny)로 언급한 데 이어 부시대통령이 “전제정권을 타도하여 자유를 증진하는 것이 미국의 새로운 소명”이라고 선언하자 북한은 더 이상 미국의 선의를 믿지 않게 되었음.

◦ 그 결과는 2005년 2월 10일 북한의 핵보유 및 6자회담 불참선언으로 나타났음. 이로써 우라늄고농축(HEU)프로그램 문제로 재발된 북핵위기는 플루토늄 핵무기 위협으로 전환되었음. 미국내 딕 체니 부통령과 럼즈펠드 국방장관 이하 국방부, 국가안전보장회의, 언론 등에 포진한 신보수주의자(neocon)들은 대북응징의 목소리를 높였음. 이에 질세라 북한 역시 강경책으로 맞섰음. 3월 31일 북한은 자국 역시 핵보유국이 되었으므로 6자회담은 6개국간의 군축회담이 되어야 한다고 주장하기에 이르렀음.

◦ 미국은 대량살상무기확산방지구상(PSI)을 계속 추진하여 북한의 핵이나 핵물질 확산을 저지할 뿐 아니라 위폐, 마약 등을 불법적으로 거래하는 것을 방지함으로써 북한의 외화 획득을 저지하고, 중국에 대해 대북 지원 감축을 압박하는 한편 미 공군의 F-117 스텔스 전폭기의 한반도 배치를 비롯한 한반도에서의 미군사력 강화 조치를 취하면서 북핵문제의 UN안보리 회부 가능성을 검토하고 있다고 압박하였음. 그러나 중국과 한국 정부가 호응하지 않아 미국의 대북제재의 실효성이 의심받는 상황에서 4월 18일 북한은 5MW 발전소 가동을 중지하고 폐연료봉 인출작업에 들어갔음. 4월 30일 미국은 IAEA에 북한이 지하핵실험을 준비하고 있다고 알렸음.

◦ 북한의 핵실험설이 유포되어 한반도 주변에 긴장이 고조되는 가운데 5월 들어 북·미 양측은 서서히 대화쪽으로 기선을 돌렸음. 위기 상황 고조가 양측에게 대화와 협상 재개의 필요성을 인식시켰던 것임. 북한 외무성 대변인은 5월 8일 북한은 “6자회담과 별도의 북·미 회담을 요구한 적이 없다”면서도 “미국이 우리를 주권국가로 인정하고 6자회담 안에서 쌍무 회담을 할 준비가 돼 있다는 보도들이 전해지기에 그것이 사실인가를 미국측과 직접 만나 확인해보고 최종 결심을 하겠다”고 말했음. 이에 대해 콘돌리자 라이스 미 국무장관과 국무부는 바로 다음날 “북한은 주권국가”이고 “미국은 북한을 무력 공격할 의도를 가지고 있지 않으며” “6자회담 내 직접 대화가 가능하다”고 재차 강조하였음. 그럼에도 불구하고 북한 외무성 대변인은 5월 11일 “5MW 시험 원자력발전소에서 8천개의 폐연료봉을 꺼내는 작업을 최단 기간내 성과적으로 끝냈다”고 밝히고 핵억지력 증강을 위해 플루토늄 인출 작업에 들어갈 것이라고 발표하였음. 사흘 뒤인 5월 14일 조셉 디트라니 국무부 대북협상대사는 뉴욕을 방문하여 북한과의 비공식 접촉채널을 재개하였음.

◦ 노무현 정부도 회담 재개를 위한 외교에 매진하였음. 2005년 6월 10일 한·미 정상회담에서 한·미 양국 정상은 북핵문제의 외교적 해결방안을 재확인함. 부시대통령은 북한이 핵을 폐기할 경우 북·미간에 ‘보다 정상적인 관계’(more normal relations)를 맺을 수 있다고 언급하였음. 이에 더해 6월 17일 정동영 통일부 장관이 평양에서 김정일 위원장을 면담하여 북핵폐기시 한국의 200만KW(2,000 MW)의 대북 전력 송전 지원에 관한 ‘중대제안’을 설명하자, 김 위원장은 한반도비핵화가 김일성 주석의 유지이고, 북한의 안전보장과 적절한 보상이 주어질 경우 북한은 핵 폐기, 핵확산금지조약(NPT) 복귀, 국제사찰단 귀환은 물론이며 장거리미사일마저도 포기할 수 있다고 말했음. 또한 그는 미국이 북한을 존중한다면 7월 중에라도 6자회담에 복귀할 것이고 미국과의 조속한 관계정상화를 바란다는 희망을 표명하였음. 또한 유엔 주재 북한 대표부 고위 관계자는 6월 20일 미국이 ‘폭정의 전초기지’라는 용어를 더 이상 사용하지 않으면 이를 철회한 것으로 간주, 7월중에도 6자회담에 복귀할 수 있을 것이라고 밝혔음.

◦ 그러나 미국내 네오콘은 북한에 넘어가지 말 것을 주문하면서 대북 강경책으로 북한의 일방적인 굴복을 얻든지 아니면 UN안보리로 문제를 이관하여 제재 수순으로 들어갈 것을 계속 주문하였음. 폴라 도브리안스키 미 국무부 차관은 6월 20일 허드슨 연구소 주최 세미나에서 북한을 미얀마, 짐바브웨, 쿠바와 함께 ‘폭정의 전초기지’라고 또 다시 언급하였음.

◦ 한국 정부는 김정일 국방위원장의 7월중 6자회담 복귀의사 표명으로 6자회담 재개 분위기가 조성되었다고 보고, 이같은 분위기를 저해하지 않도록 북한에 대해 자극적인 발언을 자제해줄 것을 미국에 요청하였음. 정동영 통일부장관은 미국을 방문하여 딕 체니 부통령 등 지도자들을 만나 한국의 ‘중대제안’을 직접 설명하고 김정일 위원장의 대미 관계개선과 핵문제의 평화적 해결에 관한 의지를 전달하였음. 동시에 뉴욕에서는 북한의 리근 북미국장과 미국의 디트라니 대북협상대사간 비공식회동이 있었음. 이어 7월 9일 중국의 주선으로 북한의 김계관 외무성 부상과 미국의 크리스토퍼 힐 국무부 동아태담당차관보간에 북경 만찬 회합이 열렸고 7월 다섯째 주 북경에서 제4차 6자회담 재개가 합의되었음. 나머지 4개국은 이를 일제히 환영하였음.

3. 제4차 6자회담 (2005년 7월 26일-9월 19일)

1) 1단계 회담 (2005년 7월 26일-8월 7일)

◦ 제4차 6자회담 1단계회의는 비록 공동 성명 도출에 실패하고 휴회를 하였지만 여러 가지 측면에서 문제 해결의 가능성을 보여주었음.

-  첫째, 2002년 10월 북핵문제가 재발한 뒤 사실상 처음으로 북·미간 직접 협상이 개시되었고 10차례에 가깝게 양측 대표가 회동하여 기탄없는 논의를 통해 합의점을 모색하였음. 회담에 임하는 양국 대표들의 자세도 진지하였고, 상대의 말을 경청하는 태도를 보였으며 양측 대표단이 북한측의 초대로 저녁 만찬을 갖기도 하는 등 우호적인 분위기를 유지하였음.

-  둘째, 미국측 대표가 이전 대표와 같은 직급인 국무부 차관보이지만 정치적으로는 최고위지도자들의 신임을 받는 인물로 교체되어 협상 타결의 가능성이 높아졌음. 크리스토퍼 힐 신임대표는 라이스 국무장관의 부하 직원이지만, 라이스 장관과 경쟁관계에 있고 대북 강경파인 럼즈펠드 국방장관이나 체니 부통령의 신임도 동시에 받고 있는 것으로 알려졌음. 부시 대통령도 그의 역량을 인정하고 있는 것으로 여겨짐. 힐 차관보가 상대방의 의견을 끝까지 경청하면서 자신의 의견을 진솔하고 끈질기게 개진할 뿐 아니라 협상이 타결되려면 서로 주고받는 것이 있어야 한다는 점을 잘 파악하고 있는 뛰어난 협상가라는 점도 긍정적인 측면임. 또한 힐 대표 역시 백악관과 국무부의 원격조정을 받기는 하나 이전의 켈리 대표처럼 상부의 지침을 전달하기만 하는 수준을 넘어 협상을 수행하고 타협을 모색할 수 있는 자격과 역량을 가진 인물이라는 점에 기대를 걸 수 있게 되었음. 미국이 북한에게 우라늄고농축 프로그램의 존재를 자인하라고 압박하던 자세를 지양하고 ‘모든 핵 폐기’라는 주장 속에 이를 포함시킴으로써 회담의 진전을 방해하지 않은 점도 협상 타결을 실질적으로 모색하는 자세를 보여준 것임.

-  셋째, 북한측의 태도도 상당히 개선되었음. 기조연설에서 한반도 비핵지대화를 주장하면서 북한에 대한 포괄적인 위협 제거를 요구하는 등 무리한 주장을 개진하기도 했지만, 6자회담을 군축회담화하자는 주장을 자제했고 이데올로기에 의거하여 미국을 비난하는 것도 삼갔음. 북측대표 김계관 외무성부부장은 시종일관 진지한 태도로 협상과 회의에 임했음. 이러한 변화는 김정일 위원장이 정동영 통일부 장관 면담시 ‘한반도비핵화는 김일성 주석의 유훈’이라고 거론하였고, 북핵 ‘포기’와 북·미관계 정상화의 맞교환 전략을 수립한 데에 기인한 것으로 여겨짐.

- 넷째, 회담에서의 한국의 협상 지위 및 역할의 격상도 고무적이었음. 먼저 대북 전력 직접 송전을 골자로 한 대북 중대제안은 경수로 건설에 부정적이었던 미국의 부담을 덜어주어 미국내 협상파의 입지를 넓혀주고 북한에게는 실리적인 이익을 취하게 해주는 제안이었음. 이는 북한을 회담장으로 유인하는 나침판, 회담의 파국을 방지하는 안전판 역할 뿐 아니라 미국과 북한간 논의를 활성화시키고 협상타결의 발걸음을 가볍게 해주는 활력소나 촉매제로 기능하여 한국대표단이 회담에서 중심적 역할을 수행하도록 도와주었음. 한국대표단은 빈번하게 다른 참가국 대표들과 양자회담을 가졌고, 특히 남·북·미 3자간 연쇄 양자회담이 회담의 주된 양상이 되었음. 회담 말미에는 북핵 위기 발발이후 최초로 남·북·미 3자간 동시 협상도 이루어졌음. 이는 한국이 드디어 북·미 양측으로부터 북핵 협상의 당사자 대접을 받게 되었다는 것을 보여줌. 즉 북한은 그간 한반도 평화문제의 협상 상대자로 미국만을 인정하는 태도를 보였는데 이제는 한국 정부의 우호성 또는 진정성을 인지하고 북핵문제 해결에서 북·미간 중재자 또는 당사자의 지위를 인정하게 된 것임. 또한 부시 행정부는 한국정부가 북·미간 의견 전달자 또는 중재자의 역할을 수행하는 것은 한·미동맹과 부합되지 않는다는 태도를 접고, 한국정부의 적극적인 역할을 선용하는 쪽으로 태도를 수정하게 된 것임.

-  다섯째, 회담 주최국이자 북·미간 의사 전달자 및 이견 조정자로서의 역할과 부담에 대해 피곤함을 느끼고 있다는 소문이 돌던 중국이 회담에서 인내심과 성실성을 발휘하여 공정한 대국의 이미지를 확인시켜 주었음. 1단계 회담의 개최 계기가 북·미 대표간 양자회동이었고 이를 중국정부가 주선했다는 점이나 회담 진행과정에서 중국 대표가 꾸준히 합의문 조정안을 계속 제시하여 합의 모색에 구심점 역할을 수행했다는 점을 볼 때, 중국이 북·미 갈등 해결을 위해 수행해온 중요한 역할에 대해 과묵할 뿐이지 실상은 북·미간 이견 해소나 파국 방지를 위해 실질적으로 많은 노력을 계속 기울여왔고 향후에도 이를 지속할 것임을 보여주었음.

-  여섯째, 북·미간 이견이 좁혀지다가 결국 북한의 평화적 핵 이용권을 포함한 핵 폐기의 범위를 두고 타협점을 찾는데 실패하였고, 북핵 포기와 북·미관계 정상화를 맞교환하려는 북한의 의도는 미국이 양국관계 정상화는 양자 채널에서 해결될 문제라고 주장하여 좌절됨. 그러나 북한과 미국이 정전협정의 평화협정으로의 전환에 대해서도 의견을 교환하였고, 북한은 양국관계 정상화가 결국 양자간 문제임을 이해하게 되었으며, 미국은 관계정상화의 조건을 강조해 온 그간의 입장을 반복하는 대신 관계 정상화의 의지가 있다는 점을 내비쳤다는 점에서 양국간 이견이 좁혀질 가능성이 생겼음.

◦ 북핵문제 발생 후 사실상 처음으로 북·미 양자간 본격적 논의와 협상이 이루어졌고, 6자간에 중국이 마련한 합의문 6개 조항 중 상당 부분에 대한 합의가 이루어져 공동성명의 도출이 낙관되기도 했으나 북한의 평화적 핵 이용권을 둘러싸고 북·미간 의견 대립이 접점을 찾지 못해 결국 6개국은 휴회에 합의하였음.

2) 2단계회담(2005년 9월 13일-19일)과 공동성명 도출을 위한

참여정부의 노력

◦ 휴회기간 중 회담 당사국들 특히 한국과 중국은 북·미간 이견의 폭을 줄이기 위하여 지속적인 노력을 기울였고 미국과 북한은 북·미간 뉴욕 채널을 열어두었으며 기타 회담 참가국들도 북·미간 쟁점 완화와 합의점 도출을 위해 나름의 노력을 기울였음.

◦ 제4차회담 2단계회의가 약 5주간의 휴회를 마치고 9월 13일 베이징에서 재개되었음.

◦ 이 회의에서 9·19 공동성명이 합의로 도출될 수 있었던 것은 회담 당사국들이 파국을 막자는 기본 입장을 공유하고 있었기 때문임. 특히 공동성명의 채택에는 참여정부의 적극적인 노력이 큰 역할을 수행하였음.

- 6자회담과 같은 날 평양에서 시작된 제16차 장관급 회담에 참석한 정동영 통일부 장관은 북한에게 6자회담 합의문 도출을 위해 협력하라고 촉구함. 또한 힐 국무부 차관보의 북·미관계 정상화 의지와 6자회담에서 합의문 도출시 북한 방문 의사, 그리고 고이즈미 총리의 북·일관계 정상화 협상의 조속 재개 희망 의사를 전달하였음. 이에 북한은 회담 초반부터 모든 핵의 검증가능한 폐기를 수용하면서 경수로 제공을 강력하게 요구하였음. 미국의 힐 대표는 이는 논의 대상조차 아니라고 거부하였음.

-  어려운 고비마다 송민순 대표를 비롯한 한국대표단이 일심 단결하여 기지와 유연성을 동원, 북·미간 이견의 차를 좁히고 접점을 찾도록 협상현장에서 외교력을 발휘하였음. 송민순 차관보는 미국의 반발을 무릅쓰고 “북한이 미래에 경수로를 가질 수 있는 기회의 창은 열려있다”고 제안하여 꺼져가는 회담의 불씨를 살렸음. 때맞춰 중국은 1단계 회의의 최종안인 4차 초안에 ‘경수로 제공’ 문구를 삽입한 수정본을 제시하면서 각국의 수락 여부를 본국과 상의 후 표명해줄 것을 당부하였음.

-  노무현 대통령의 UN 정상회의 참석을 수행한 반기문 외교통상부 장관은 뉴욕에서 라이스 국무장관을 세 번 만나고 네 차례 전화통화를 하면서 미국이 초강대국으로서의 의연한 모습을 보여 북한에게 평화적 핵 활동권을 인정해 줄 것을 설득하였으며, 중국 외교부장 및 러시아 외무장관과도 협의를 하였음.

-  평양의 정동영 장관은 노무현 대통령의 공동성명 타결 희망 메시지를 김정일 위원장에게 세 차례 전달하였음.

-  그 결과 북한은 중국의 수정안에 찬성 의사를 밝혔고, 미국이 굳게 믿었던 일본마저 동의 의사를 밝혔음. ‘경수로’ 자체에 반대하던 미국은 ‘제공’을 삭제한 ‘경수로’ 문구만 넣자고 주장하다가 회담 결렬의 책임추궁을 당할 처지가 되자 ‘적절한 시기’라는 문구를 삽입한 뒤 ‘경수로 제공’을 수락하여 6개국 공동성명이 합의되었음.

-  이처럼 참여 정부는 중대제안을 통해 북·미간 파국을 방지하고 신뢰를 촉진하였을 뿐 아니라 협상대표단, 통일부, 외교부, NSC가 긴밀한 협조체제를 갖추어 총력전을 펼쳐 합의 도출에 크게 기여하였고 주변국들로부터 한반도 문제 해결에 주도적인 중재자 역할을 인정받게 되었음. 북한이 그간 한국을 소외시키려 하던 태도를 지양하고 북·미관계의 정상화와 개선을 위해 참여정부와의 협력을 긍정적으로 활용하는 것이 이득이라는 점을 인식시킨 것도 큰 성과임.

3) 공동성명 도출의 국제적 배경

◦ 의장국으로서 회의를 주선하고 용의주도하게 주관하면서 합의를 주도해간 중국의 역할도 합의 도출에 상당한 역할을 하였음. 회담 후 중국은 9·19 공동성명 도출을 외교적 성공으로 자평하였음.

◦ 북한과 미국의 지도부가 처한 전략적 여건이라는 구조적 요인도 합의 도출을 도왔음.

-  경제난에 봉착한 북한은 일단 미국과 원칙 수준에서 타협하여 중국, 한국과의 협력을 이어가고 미국의 불가침 약속과 경제 봉쇄 해제, 그리고 5개국의 에너지 지원을 받아 체제 생존을 모색한다는 계산을 한 듯함. 공동성명에 담긴 한반도 평화체제 논의도 잘 이용하면 주한미군의 철수나 감축 아니면 적어도 역할 변경을 유도할 수 있으리라고 계산하고 있는 것으로 보임.

-  미국 국내문제와 이라크 문제 등 대외문제에서 정치적으로 사면초가의 입장에 몰린 부시 행정부는 우선적으로 국내문제에 전념해야하고 국제문제에서도 이라크와 이란 문제를 먼저 해결해야 하므로 북핵문제는 일단 봉합하는 것이 전술적으로 유리하다는 계산을 한 것으로 보임.

4) 공동성명의 의의

◦ 9·19 공동성명 합의의 가장 큰 의미는 한반도를 둘러싼 안보 상황이 대립·갈등 국면에서 수습국면 쪽으로 방향을 틀었다는 점임. 즉 거의 3년을 끌어온 북핵문제의 평화적 해결의 발판을 만들었다는 것이 가장 큰 성과임.

◦ 북·미간에 첨예하게 대립되던 입장차를 짧은 시간 동안에 봉합하기 위하여 추상적이고 모호한 용어들도 삽입되어 있지만 1953년 휴전협정 이후 처음으로 한반도 안보문제에 대하여 남북한과 주변 4강국이 다자적 국제문서로 합의했다는 의미가 있음.

◦ 그 형식에 있어서 조약 이전의 가장 큰 정치적 구속력을 가지는 공동성명이라는 점에서 뜻이 깊음. 6개국간의 합의이기 때문에 1994년 제네바 합의 같은 양자 합의보다 구속력이 더 큼. ‘6자가 합의의 볼모가 되었다’라는 표현과 같이 향후 참가국들이 쉽게 합의의 틀을 뛰쳐나가기 어렵게 되었고 함부로 일탈된 행동을 하기 어렵게 만들었다는 점에서 최소한의 안전장치로 기능한다는 점에서 내용을 능가하는 의의가 있음.

◦ 또한 한반도의 영구적 평화체제에 관한 협상 개시와 동북아 안보 협력 증진을 위한 방안과 수단 모색에 한반도 안보 문제 관련 6개국이 합의했다는 점에서 향후 한반도 평화체제와 동북아 다자안보 협력 구축의 주춧돌을 놓은 것으로 볼 수 있음.

◦ 제네바 합의 때만 하더라도 미국이 북한의 붕괴 가능성을 상정하고 임했는데, 이번 합의에서는 미국이 북한과 평화 공존을 약속하고 한반도 평화체제를 논의하기로 하는 등 북한의 생존을 전제로 향후 동북아 질서를 구상하고 있다는 점도 큰 의미를 가짐. 이번에 미국이 북한과의 상호 주권 존중 및 평화 공존, UN헌장의 목적과 원칙 준수를 약속한 것은 향후 동북아 안보 질서가 곧바로 협력 질서로 이행되기는 어렵겠지만 적어도 미국이 힘의 우위에 입각하여 일방주의적인 동북아 안보 전략을 추진하기가 더 어려워졌다는 것을 의미함. 부시 행정부로서는 이번 합의에 동의한 것이 자신이 정한 일방주의적인 대외 전략원칙을 협상과정에서 스스로 수정한 드문 사례 중 하나가 될 것임. 낙관적으로 보면 향후 미국의 대외 전략이 보다 유연성을 발휘하는 쪽으로 개선되기를 기대해 볼 수도 있음.

◦ 북한은 그간 미국이 대북 인도적 지원을 확대하고 중유공급을 재개하면 핵포기를 선언하겠다고 해왔는데, 공동성명에서 모든 핵 포기를 물적 대가없이 먼저 선언하는 양보를 행한 것임. 또한 그간 집착해왔던 제네바 핵합의를 사실상 포기하였음.

◦ 중국은 주최국으로서 초강대국 미국을 압박하여 결국 합의로 유도하는 데 성공함으로써 국제적 위신을 선양하였고, 그간 큰 고심거리였던 북핵문제를 해결할 실마리를 찾았을 뿐 아니라 향후 동북아에서 미국의 일방주의를 견제할 수 있는 발판을 마련하는 성과를 거두었음. 따라서 향후 중국의 적극적인 기여를 기대할 수 있음.

4. 제5차 6자회담 1단계회의(2005년 11월 9일-11일)

◦ 2005년 11월 9일 제5차회담 1단계회의가 개최되었음.

◦ 북한이 핵실험 보류, 핵 이전 금지, 핵 추가 생산 금지, 검증을 통한 핵 활동 중지 및 폐기, NPT 및 IAEA 복귀 등 핵 폐기 5단계를 구체적으로 제시하였으나 자진신고를 배제하고 마지막 단계에 NPT복귀를 위치시키는 등 자진신고와 조속한 NPT 복귀를 요구하는 미국측 입장과는 상당한 거리가 있었음.

◦ 북한은 선 경수로 건설 제공을 요구하였고, 미국은 선 북핵 활동 및 프로그램 보고와 핵 활동 중지를 요청하여 큰 진전은 없었음.

◦ 북한측이 미국의 대북 금융제재를 공동성명에 반하는 행위라고 주장하고 나섰고, 미국측은 이는 불법행위 방지를 위한 재무부 관할 사항이므로 6자회담과는 무관하다고 하여 회담이 경색국면을 맞았으나 결국 이 문제에 관한 별도의 북·미 협의가 개최될 것이라는 선에서 마무리됨.

5. APEC 정상회담

◦ APEC 정상회담을 기하여 노무현 대통령이 북한을 제외한 6자회담 당사국 모두와 정상회담을 개최하여 9·19 공동성명을 환영하고 그 이행을 위한 노력을 다짐하였음.

◦ 특히 차관급에서 합의된 9·19 공동성명을 APEC 회원국 21개국 정상들의 총의로 ‘공약 대 공약’, ‘행동 대 행동’ 원칙에 따라 성실히 이행할 것을 권장하는 구두성명을 발표함으로써 공동성명의 정치적 구속력과 6자회담의 모멘텀을 강화하였음.

Ⅲ. 향후 문제점

1. 행동에 대한 합의 결여

◦ 9·19 공동성명은 북핵문제가 위기 상황으로 악화하는 것을 막기 위해 반드시 합의를 도출해야 한다는 강박의식 속에서 6개국이 노력한 결과로서 ‘말 대 말’의 합의이지 ‘행동 대 행동’의 합의는 결여되어 있음.

◦ 처음부터 합의문에 담을 구체적인 내용이 아니라 한반도 비핵화가 이루어졌을 때의 모습과 역할을 그려보고 협의한 것임. 즉 협상의 출구에 대해 합의한 것임.

◦ 북핵 포기와 상응하는 보상의 구체적인 내용 및 순서, 절차에 대한 합의가 결여되어 있음. 행동의 시발점 또는 입구에 대해서도 침묵하고 있기 때문에 추후 합의가 이루어질 때까지 모든 당사국들이 현재의 행동을 그대로 계속할 수 있는 정당성을 부여한 셈임. 따라서 상호 불신하고 있는 북한과 미국은 자신의 정책은 지속하면서 상대방에게 선 시정조치를 요구할 가능성이 큼.

2. 9·19 공동성명의 애매한 문구나 표현들이 야기할 문제

◦ 협상과정에서 끝까지 합의를 보지 못한 부분은 공동성명에서 모호한 표현으로 봉합되었음. 북·미 양측 모두가 의심을 가지면서 공동성명에 서명을 하였기 때문에 회담이 끝나자마자 양측은 각자의 상이한 해석을 내놓았음.

◦ 공동성명 1항은 북한이 ‘조속한 시일 내에’ 핵확산금지조약(NPT)과 국제원자력기구(IAEA)의 안전조치에 복귀할 것을 공약하고, 여타 당사국들이 ‘적절한 시기에’ 북한에 경수로를 제공하는 문제에 대해 ‘논의’하는데 동의하였다고 규정하였음. 이러한 불명확하고 모호한 표현은 바로 논란을 불러 일으켰음.

◦ 공동성명 바로 다음날인 9월 20일 북한은 외무성 담화를 통해 “경수로 제공 즉시 NPT에 복귀하며 IAEA와 담보협정을 체결·이행할 것”이라고 주장하였음. 미국은 북한이 먼저 핵을 폐기하고 NPT와 IAEA에 복귀하면 경수로 제공문제를 논의할 것이라고 반박하였음. 즉 북한측이 경수로 제공을 핵 ‘포기’의 전제조건인 미국측의 ‘신뢰 조성의 물질적 담보’로 간주하는 반면 미국측은 이 구절을 “현단계에서는 경수로 제공을 고려할 수 없다”는 의미로 해석하고 있음.

◦ 공동성명 2항에서 북한과 미국이 관계정상화 조치를 취할 것을 약속한 것도 ‘각자의 정책에 따라’라는 문구로 인해 결국 미국의 행동을 구속하기는 어려운 형편임.

3. 비용 분담의 모호성

◦ 북한의 핵 포기에 대한 대가로 한국 정부가 전력제공에 대한 7·12 중대제안을 확인한 것 외에는 북한을 제외한 5개국의 대북 에너지 제공 용의만 있을 뿐 경비분담 원칙이 전혀 기술되지 않았음.

◦ 따라서 한국 내에서 한국의 비용 부담이 과다한 것이 아니냐는 비판이 제기될 가능성이 크고 미국이 적극성을 보이지 않는 가운데 경비 분담에 대한 타협이 원만하게 이루어질 수 있을지 우려됨.

4. 북한의 협상전략

◦ 북한이 일단 미국의 예봉을 모면했다는 계산하에 북한이 가진 거의 유일한 협상수단인 핵을 포기하는 절차를 논의하는 향후 협상에서 최대한의 성과를 거두기 위하여 또 다시 비협조적으로 나올 가능성이 큼. 9월 20일 외무성 담화에서 이를 확인할 수 있음.

◦ 적어도 외면적으로 북한은 6자회담이 깨져도 크게 아쉬울 것이 없고 미국의 무력행사조차 막아낼 수 있다고 자신감을 보이고 있음. 그 경우 핵무기를 양산하여 물리적 억지력을 강화하면서 미국과 정면으로 대결할 수 있다는 것임. 그 배경으로는 한반도 지형이 이라크보다 군사행동이 어렵고, 배후에 중국과 러시아라는 우방이 버티고 있으며, 한국, 중국, 러시아, 일본 모두 제2의 6·25를 바라지 않는다는 구조적 요인이 자리하고 있음.

◦ 북한은 타협 분위기가 마련될 때 이를 자신의 운신 공간으로 간주하여 더 큰 요구를 들고 나오는 협상 전략을 보여왔음. 따라서 북한의 협력적 태도를 낙관할 수 없음. 급기야 북한은 향후 부시 행정부 재임 기간 3년을 버티다가 차기 행정부와 담판을 하려할 수도 있음.

◦ 북한이 미국의 대북 불가침 약속으로 만족하지 않고 북·미관계 정상화를 핵 포기 조건으로 간주하고 있으며, 미국은 이를 인권, 불법행위, 미사일 등 기타 변수들과 연계하고 있기 때문에 향후 협상이 매우 어려울 것으로 예상됨.

5. 부시 행정부의 이중 전략

◦ 부시대통령은 2005년 5월 27일 미 해군사관학교 졸업식에서 미국은 군사기술의 발달 덕분에 독재정권을 정밀 타격할 수 있는 군사력을 갖추게 되었다고 선언하였음. 이는 부시 행정부가 소위 ‘악의 축’ 국가들에 대해 군사력 사용 가능성을 항상 고려하고 있음을 보여줌.

◦ 부시 행정부는 북한의 지난 수십년간의 행동에서 북한이 말하는 평화적 핵이 군사적 핵과 다름없다고 믿고 있음. 북한 정권에 대한 불신이 크기 때문에 북한의 핵 능력의 정도도 문제이지만 핵 및 핵물질이 국제 테러리스트에게 전달될 수 있는 가능성을 더욱 우려하고 있음. 따라서 평화적 핵 권리로서 북한이 핵폐기의 보상으로 요구하는 경수로 건설 문제에 미국이 성의를 보이기를 기대하는 것은 매우 어려움. 경수로를 통해서도 핵 물질 추출이 어렵지만 가능하기 때문임.

◦ 또한 스티븐 해들리 백악관 안보보좌관이 2005년 10월 24일 모스크바 방문 중 “북한과는 핵문제가 해결되더라도 당분간 수교할 계획이 없다”고 발언한데서 알 수 있듯이 북한이 핵 폐기와 북·미수교가 동시에 교환되리라 생각하는 것과 달리 미국은 이 문제를 핵문제 뿐 아니라 마약, 위조지폐, 미사일, 인권 문제 등과도 결부시키고 있음.

◦ 9·19 공동성명에 명기되고 5차 6자회담 1단계 회의시 의장성명에서 재확인된 ‘행동 대 행동’ 원칙도 미국은 별로 존중할 의사가 없는 듯이 보임. 힐 미국 대표는 11월 17일 부산에서 가진 인터뷰에서 “우리는 북한이 한 가지 조치를 취하면 미국이 뭔가를 보상하는 방식으로는 문제 해결이 힘들다고 본다”면서 “1차로 북한이 우라늄을 포함한 모든 핵시설과 관련장비를 철저하게 자진 신고할 것”을 요구하였음.

◦ 5차 1단계회의가 끝난 뒤 북한대표가 미국의 대북 금융제재에 대한 북·미 양자협상이 개시될 것이라고 발표하여 양자간 직접 해결에 대한 기대가 생겼지만, 미국은 이를 단지 자국법에 의한 조치를 재무부관료가 북한에 설명하는 자리라고 격하시킴으로써 북·미간 갈등이 고조되고 있음. 즉 원칙은 합의했어도 이행합의서 도출이 어렵게 되고 합의 틀 자체도 유지되지 않는 ‘Back Tracking’ 현상이 발생하고 있음.

◦ 끝으로 참여정부가 가장 주의해야 할 점은 부시 행정부가 사실상 두 갈래의 정책(Two Track Policy)을 동시에 구사해왔다는 점임. 이는 북한이 선핵 포기를 약속하면 북한을 포용하되, 그렇지 않으면 UN안보리에 문제를 이관하여 제재의 수순을 밟겠다는 것임. 그간 부시 행정부는 UN으로 북핵 문제를 이관해 보아야 별 성과를 거두지 못할 것이므로 행동을 자제하였으며, 4차회담 2단계회의에서는 5:1의 수세에 몰리자 강경일변도의 대북정책이 한국이나 국제사회에서 미국의 대외정책에 대한 부정적 인식을 초래할 것임을 감지하였기 때문에 마지못해 9·19 공동성명에 합의하여 준 것임. 그러나 이는 북핵문제의 추가적인 상황 악화를 방지하고 잠정적으로 근본적인 해결을 미루면서 북한을 관리하겠다는 전술일 가능성이 큼. 즉 9․19 성명이 도출된 당시에는 미국이 위기 상황을 벗어난 것으로 자족했을 수 있으나, 앞으로 북핵문제를 근본적으로 해결하는 것은 국익으로 간주하지 않을 가능성이 큼. 미국은 향후 북한이 핵 포기에 구체적인 성의를 보이지 않을 경우 중국, 한국의 지지를 받아 대북 제재에 나서겠다는 복안을 가지고 있는 것으로 보임. 따라서 향후 부시 행정부가 공동성명 이행방안 마련에 적극적이고 긍정적인 태도를 보일 것으로 기대하기 어려움.

Ⅳ. 한국의 전략목표와 과제

1. 전략 목표

◦ 9·19 공동성명 도출로 외교적 개가를 올린 참여정부는 또 다시 여러 난관을 극복하고 핵문제의 평화적 해결을 위해 북한과 미국의 인식 차이와 이해관계의 차이를 극복하면서 공동성명의 구체적인 이행 실천방안을 마련하고 6개국간 합의를 도출하여 실천해야 함.

◦ 공동성명에서 규정한 한반도의 영구적 평화체제에 관한 별도의 포럼을 형성하고 협상을 진행시켜 가야함.

◦ 북핵문제 해결 과정을 감시하고 그 이행 상황을 점검·관리하며 한반도를 포함한 동북아시아의 제반 안보 협력을 증진하기 위한 동북아 다자안보 협의체를 구축해 가야함.

◦ 남북관계의 진전을 이루고 국제사회의 우호적인 분위기를 형성하면서 평화통일의 기반을 마련해야함.

◦ 종합하면 북핵문제를 6자간 합의로 해결하고, 한·미동맹의 발전과 병행하여 한반도 평화체제와 동북아 다자안보 협력체제를 구축해 나가면서 평화통일의 기반을 조성해 가는 것이 참여정부 안보전략의 최고 목표임.

2. 단기 과제

◦ 이러한 중단기 전략목표를 실현하기 위해서는 무엇보다도 9·19 공동성명의 이행방안에 대한 6개국간 합의를 도출하여야 함. 또한 이를 위해서는 다음과 같은 여러 가지 세부과제를 완수하여야 함.

- 첫째, 공동성명 도출에도 불구하고 계속 결여되어 있는 북·미간 신뢰를 보강해 주거나 창출해주는 방안을 강구해야 함.

- 둘째, 북·미간 이해관계, 인식 및 전략 차이에 따른 공동성명에 대한 해석 차이를 극복해야 함.

- 셋째, 북한이나 미국이 시간 벌기나 시간 끌기 전략을 쓰지 않도록 양측에게 어느 정도의 속력과 동력으로 북핵문제 해결에 노력을 기울여야 함을 설득하고 여타 당사국들과 협력하여 회담의 모멘텀을 살려가야 함.

- 넷째, 인권문제에 대한 미국의 성토나 북한의 불법행위로 인한 미국의 대북 금융제재로 북·미관계가 악화할 때, 6자회담의 모멘텀을 살릴 방안을 강구해야함.

- 다섯째, 합리적이고 설득력이 있으며 이행 순서와 타이밍이 담긴 상세한 이행협정안을 만들어야 함. 북한의 핵포기 단계별로 이를 보상하는 방안이 담긴 포괄적인 이행안과 핵포기 및 검증, 관계정상화, 경제적 보상 등 세부 사안별 이행안을 각각 마련해야함.

- 여섯째, 미국이 ‘행동 대 행동’ 원칙을 인정하도록 설득해야 함. 이행방안 협상과정에서 미국이 인권, 미사일, 위조지폐, 마약거래 등의 문제를 제기하지 않도록 설득해야 함.

- 일곱째, 일본이 납치자 문제를 거론하여 북핵문제 협상을 방해하지 않도록 하여야 함.

- 여덟째, 농축우라늄 프로그램 문제가 이행방안 협상에 장애물이 되지 않도록 사전 정지작업을 하거나 우회 해결방안을 마련하여야 함.

- 아홉째, 한국이 과도한 경비부담을 하지 않도록 최대한의 노력을 기울이면서 이에 대한 일부 국민의 반발을 무마하는 방안을 시행하여야 함.

Ⅴ. 북한과 미국이 처한 전략적 여건

◦ 북핵문제는 본질적으로 북한이 안보딜레마 극복 동기에서 대량살상무기인 핵을 개발하고 대량살상무기 확산 방지를 중대 국익으로 간주하는 미국이 이를 억지하려 하기 때문에 발생한 것임.

◦ 이 문제의 해결이 어려운 이유는 서로 공존하기 어려운 이데올로기를 신봉하는 북한과 미국의 정권이 수십년 간의 적대관계를 가져온 경험에 의해 서로를 불신하고 있기 때문임.

◦ 9·19 공동성명이 도출되었듯이 또다시 공동성명 이행방안이 합의되기 위해서는 양측이 처한 전략적 여건이 합의를 압박하는 방향으로 전개되면서 한국 정부를 비롯한 나머지 당사국들이 합의를 적극 중재하고 양측간에 결여되어 있는 신뢰를 보강해 주는 한편 양측에 대한 설득에 성공해야 함.

◦ 이런 맥락에서 양측이 처한 전략적 여건을 분석하는 것이 필요함.

1. 북한이 처한 전략적 여건

◦ 북한은 식량난, 에너지난, 외화난, 원자재난, 교통난 등 제반 분야에서 경제가 침체상황임. 특히 1990년대 중반에 기아로 인해 대규모 아사사태를 경험한 북한 지도부는 국제적 고립 상태가 재연되면 경제적 난관을 돌파하기 힘들다는 점을 인식하고 있는 듯함.

-  경제난에 봉착한 북한은 2002년 7.1 경제관리 개선 조치 이후 시장 요소를 받아들이는 개혁을 시도 중이며 이에는 많은 자본이 필요한 실정임.

-  최근 식량배급제를 재도입하였지만 이는 식량지원 감독차 파견된 비북한인들의 주민 접촉을 통해 북한 주민들의 사상이 이완될 수 있다는 우려에서 비롯된 것으로 보임.

◦ 중국으로부터의 압력

- 북한은 에너지의 대부분(2004년 북한 전체 원유 도입량 61.3만톤 중 53.2만톤)과 상당 부분의 식량(북한의 해외 도입 식량의 1/3정도)을 제공해 온 중국의 눈치를 봐야함.

- 중국은 북한의 체제 유지를 바라지만 이웃나라 북한의 핵무장을 용납할 수 없다는 입장을 가지고 있음. 북한 지도부도 핵무장이 중국의 지정학적 이해관계를 저해할 것이라는 점을 알고 있을 것임.

- 중국은 2005년 2,000억 달러에 달하는 무역 흑자를 올린 미국과의 경제적 상호의존 관계를 중시할 수밖에 없고, 대만과의 통일문제로 미국의 압박에 취약한 상태이므로 북한의 모험주의 정책이 미국에게 동북아 지역에 대한 강력한 개입정책을 시행하는 명분을 제공해 온 것을 못마땅하게 여겨왔음.

- 북한은 자신의 무모한 요구로 북핵문제 해결이 지지부진해질 경우 최대 원조국이자 전략적 후원국인 중국과의 관계가 소원해질 가능성을 고려할 수밖에 없을 것임. 미국의 대북압박이 군사적인 수준에까지 도달하면, 중국의 대북 압박도 적극적이고 실질적인 형태로 바뀌어 결국 큰 대가없이 핵을 포기해야 하는 상황이 올 수 있음을 우려할 것임.

- 미·중간 전략 대화가 2005년 가을에 시작되어 양국에 유리한 동북아 미래 전략 구도를 논의하는 상황에서 북한 지도부는 중국이 미국의 대북제재 요청에 동참하거나 북한의 정권을 교체하여 친중인사를 수반으로 한 북한 정권을 세우자는 미국의 은밀한 제안에 중국이 응할 가능성을 우려할 수밖에 없을 것임.

- 중국의 제4세대 지도부가 실용주의 노선을 걷고 있고, 북핵문제가 이미 3년 이상을 끌고 있어 중국 지도부가 피곤함을 느끼고 있는 것도 우려의 대상일 것임.

◦ 한국의 대북정책 강경화에 대한 우려

- 매년 50만t 정도의 식량과 비료를 제공해 오고 다양한 경협을 통해 상당한 경제적 이득을 주는 남한의 대북정책이 경화될 가능성이 상존함.

- 북한은 남한이 미국과 군사동맹을 견지하면서도 북한을 적대시하기보다는 협력을 통해 포용하려는 진정한 의도를 갖고 있다고 믿게 되었고, 더구나 남한이 북·미관계 정상화를 지원하고 있으며 대북 ‘중대제안’까지 하였는데 북한의 모험주의로 인해 북핵문제 해결이 지연될 경우 남한 내 반북 보수세력의 목소리가 커지고 남북 경협에 중대한 지장을 초래하는 것은 물론이고 남한이 한·미동맹을 강화하면서 대북 강경책으로 선회할 수도 있다는 점을 고려할 것임.

- 북한 지도부도 참여정부가 북한의 실질적인 핵 보유는 절대로 용납하지 않으리라는 점을 잘 알고 있을 것임.

◦ 부시 행정부로부터의 압박

-  부시 행정부는 제4차 6자회담 2단계회의에서 5:1로 상황적 열세에 몰리자 경수로 제공 ‘논의’가 포함된 공동성명에 합의하였지만 이후 대북 압박을 늦추지 않고 있음. 북한의 인권문제를 국제적으로 성토하고 북한의 불법행위를 명분으로 대북 금융제재를 강화하고 있음. 따라서 부시 행정부는 향후 대북 압박을 견지하면서도 북한 때문에 북핵문제 해결이 지연될 경우 대량살상무기확산방지구상(PSI)을 강화하고 유엔안보리의 제재 절차로 이행하는 등 대북 정책을 강경화할 태세임.

-  북한 지도부는 미국과의 관계 개선 없이는 미국이 주도하는 국제금융체제에서 경제개발 자금 차입이 거의 불가능하다는 점을 잘 알고 있기 때문에 계속 미국과의 타협을 모색할 것임.

-  북한이 대북강경파인 부시 행정부보다 차기 행정부와의 담판을 기대하면서 시간끌기로 나오지 않을가라는 예상도 가능하지만, 1994년 제네바 합의가 공화당이 다수를 차지한 미국 의회의 제지로 잘 이행되지 않았던 경험에 비추어 북한이 실행력이 강한 공화당의 부시 행정부와 타협할 가능성을 배제하기 어려움.

2. 미국이 처한 전략적 여건

◦ 부시 행정부는 정치적으로 사면초가의 입장에 몰렸음.

- 부시 행정부는 일관된 대북 강경책이 오히려 북한의 핵 보유를 종용한 셈으로 결국 위험을 자초했다는 민주당과 국내 여론의 비판에 직면하여왔음. 또한 북한이 미국의 확실한 체제보장 약속만 있으면 언제라도 핵을 포기하겠다는 의사를 지속적으로 표명해왔으므로 미국이 북한의 일방적인 선핵 포기를 요구하면서 북한의 핵개발을 방관해 온 것은 오류였다는 것이 국제여론의 주류임.

-  부시 행정부는 전략적으로나 경제적으로나 북한보다 중동지역을 훨씬 중요시함. 이라크에서 2,100명 이상의 미군이 사망한데다 사상자 수는 날이 갈수록 늘어 주둔군 감축을 계획하고 있고, 이란에 대미 강경파 대통령이 집권하여 핵 개발을 공언하고 나서는 등 북한보다 이라크와 이란 문제 해결에 주력을 기울여야 할 형편이므로 북한문제를 일단 9·19 공동성명으로 봉합하였음. 따라서 이라크와 이란 문제의 향후 전개상황과 이라크 주둔 미군의 철수 전개 상황 등이 북핵문제에 대한 미국의 태도에 영향을 미칠 것임. 만일 이 양국의 문제가 부시 행정부의 뜻대로 잘 풀려나간다면 미국의 대북 정책은 더욱 적극적이고 강경해질 가능성이 존재함.

-  미국이 그간 우방국인 이스라엘과 파키스탄의 핵 개발을 묵인해왔고, 2005년 여름 인도와의 전략적 협력을 구축하기 위하여 인도의 핵 개발을 인정한데다 산업용 핵기술을 돕게 됨으로써 미국의 비확산 체제 유지 정책이 삼중, 사중 잣대라는 비판의 목소리가 높은 실정이므로 북한에 대한 강경책이 설득력을 상실하였음.

- 재난방지비를 이라크전에 전용하여 허리케인 카트리나로 인한 참사가 확대됐다는 여론의 빗발치는 비판으로 인해 국제문제보다 국내문제에 전념해야하는 상황이 조성되었음.

◦ 이라크 공격을 주창했고 대북 강경책을 주도해온 신보수주의(네오콘) 지도자들은 이라크 사태의 악화로 외교정책에 대한 영향력이 약화되었을 뿐 아니라 라이스 국가안보보좌관이 국무부 장관에 임명된 이후 네오콘인 볼튼 차관의 유엔 대표로의 전출과 함께 국무부의 한반도 관련 정책 라인에 힐 차관보를 비롯한 지한 협상파들이 자리잡은 이후 대북 협상론이 점차 힘을 얻어왔고 북한과의 양자대화도 시작하는 등 대북 정책의 전환이 관찰되어왔음.

◦ 그러나 최근 부시 대통령이 미국국민들의 인기를 만회하기 위하여 보수층 결집을 모색하는 과정에서 대외정책의 새로운 타격목표로 북한을 지정하고 인권문제와 불법행위를 문제삼아 다시 대북 강경책을 추진하는 것이 아닌가하는 상황이 연출되고 있음.

3. 국제전략 환경의 기회적인 측면

◦ 향후 공동성명 이행방안 마련을 위한 6자회담에서 실질적인 진전을 이룬다면 김정일 위원장은 전략적, 정치적, 경제적 이득을 얻을 것이고 부시 행정부 역시 정치·외교적 성과를 올릴 수 있을 것임. 따라서 북·미 양국은 향후 회담에서 합의를 깨는 방식의 행태는 보이지 않을 것으로 기대됨.

◦ 제4차 6자회담 과정과 공동성명 도출이 다자주의를 작동시켜 북한과 미국 모두 다자틀의 감시와 규제를 받게 된 것도 향후 양측이 성의있는 태도를 보이게 될 것이라는 낙관을 가능하게 함.

◦ 회담 주최국인 중국과 북핵문제의 최대 피해당사자인 한국, 그리고 러시아 역시 북핵문제가 해결의 단초를 찾아 한반도에 평화와 안정이 돌아오기를 고대하고 있고 실질적인 노력을 기울일 각오임.

◦ 고이즈미 총리는 이제까지 일본 내 여론의 변화에 편승하여 납치자 문제를 두고 대북 강경책을 취해왔지만 2002년 9월 역사적인 평양 방문을 단행하는 등 북·일관계 정상화에 큰 야심을 가지고 있기 때문에 총선에서 대승한 여세를 몰아 다시 한번 북·일관계 개선을 적극적으로 추진할 가능성이 있음.

- 4차 6자회담 2단계회의에서 북·일 양국은 적극적으로 접촉하였고, 5차회담 1단계회의에서도 양측 대표가 접촉하였음.

- 4차 6자회담 2단계회의에서 미국이 공동성명에 합의한 것은 미국이 믿었던 일본이 경수로 논의를 수용한 점도 크게 작용했다고 볼 수 있음.

- 종전과 달리 북·일 관계 개선이 북·미 관계 개선을 앞서면서 6자회담 진전에 새로운 추진력으로 작용할 가능성도 있음.

- 북·일 수교가 이루어져 일본인의 북한내에서 활동이 이루어진다면 북한은 준안전보장이 이루어진 것으로 볼 수 있을 것임.

Ⅵ. 한국 정부의 대응전략

◦ 4차 6자회담을 통해 중재자 및 협상 주도자 지위를 취득한 한국정부는 5차 회담 2단계회의에서도 적극적이고 중심적인 역할을 수행할 것이 기대됨.

◦ 금융제재 문제에 대한 북·미 회담이 예정되어 있는 등 2단계 회의에서는 북·미간 직접 담판이 종전보다 중요해질 가능성이 큼. 9·19 공동성명을 통해 본질적인 내용이 합의되었기 때문에 이제는 갈등의 주당사자인 북한과 미국이 만나서 내용있는 협의를 하여 진전을 이루어 가야하는 상황임.

◦ 그러나 현재 북한측의 선 경수로 제공 요구와 미국측의 선 핵 폐기 주장이 팽팽하게 대립되고 있으므로 이들을 각각 설득하는 한편 합리적인 합의안을 제시하여 여섯 나라의 대세를 조성해 나감으로써 북·미 양국의 이견을 완화시키거나 타협점을 찾게끔 도와주는 역할을 수행할 수 있고, 이로써 공동성명 이행에 대한 합의안을 도출하는 데 상당한 공헌을 할 수 있을 것임.

◦ 이런 맥락에서 협상 지위가 강화된 한국 정부가 향후 취해야할 전략에 대해 몇 가지 사항을 제안함.

1. 회담의 모멘텀 유지

◦ 9·19 공동성명은 ‘말 대 말’ 합의이기 때문에 합의 분위기를 이어갈 가시적인 행동이나 구체적인 행동조치가 규정된 것이 전혀 없음.

◦ 따라서 힐 차관보나 가능하다면 라이스 국무장관 또는 아버지 부시의 방북이 성사된다면 회담의 동력을 이어갈 수 있고 향후 회담의 성공적인 진척에 크게 도움이 될 것임. 적어도 뉴욕 채널은 계속 열려있어야 하고 미국의 대북 금융제재 문제를 논의하는 북·미 협상이 성공적으로 개최되어야 함.

◦ 김대중 전대통령의 방북도 남북 관계 발전과 북핵문제 해결의 모멘텀 유지에 기여할 것으로 여겨짐. 따라서 정부는 김대중 대통령이 방북하여 성과를 낼 수 있도록 북한과 주고받을 ‘선물’을 검토하는 등 이 행사를 적극 지원해야함.

◦ 이외에도 북·미간 신뢰 및 우호 분위기 증진을 위해 문화·체육 교류 행사를 가지는 것도 방법임.

◦ 매 회담 개최시마다 개최 여부나 일자 선정을 두고 신경전을 벌이기보다는 6자회담을 정례화, 상설화 또는 제도화하도록 노력해야 함.

2. 부시 행정부 설득

◦ 북핵문제는 일반적인 인식과 달리 미국이 해결의 열쇠를 갖고 있음. 미국이 북한을 정상국가로 대우해주지 않기 때문에 문제가 해결되지 않고 있는 것임.

◦ 따라서 부시 행정부에게 북한 정권을 전복시킨다는 구상을 접고 오히려 북한을 국제사회에 편입시켜 개혁과 개방으로 인도한다면 중장기적으로 북한의 인권 상황이 개선될 것이고 그 체제는 자연 도태될 수밖에 없음을 설득하여야 함. 그렇지 않고 북한의 인권문제를 명분삼아 대북 봉쇄 일변도 정책을 펼 경우 1990년대에 이라크에서 벌어진 상황처럼 그 피해는 북한의 주민에게 전가되고 김정일 정권은 반미 구호를 외치면서 오히려 권력을 강화할 수 있다는 점을 인식시켜야 함.

◦ 초강대국으로서 약소국 북한에게 마지막 관용을 베풀어 핵 포기와 체제보장·관계정상화 교환에 합의해주고, 북한이 이를 어길 경우 5개국 공동 제재 가능성을 확보함으로써 국익을 지키면서 동시에 국제사회의 존경도 회복하는 정책을 채택하도록 권해야 함.

◦ 아울러 북한에 책임을 묻기 어려운 방식으로 6자회담이 결렬될 경우에는 미국 주도의 대북 제재에 응하기 어렵다는 우리의 기본 입장도 재확인시켜 주어야 함.

◦ 북한의 위조지폐 제조 의혹 제기는 북한의 우라늄고농축 프로그램 의혹 제기를 떠올리게 함. 미국이 구체적이고 결정적인 증거를 제시하지는 않으면서 강력하게 의혹을 제기하고 비난을 퍼부었음. 그러나 결국은 ‘고’자를 제거하고 우라늄 농축 의혹만 제기하는 수준으로 꼬리를 내렸음. 그러나 우라늄 저농축은 핵무기 제조용이라고 보기 어려움. 미국의 어설픈 문제제기는 제네바 합의로 억지되어 오던 폐연료봉 재처리를 통한 플루토늄 추출 방식의 핵 개발을 통해 북한이 핵을 보유하는 명분만 제공하였음. 즉 미국의 우라늄 농축 문제제기는 북한이 플루토늄 추출 방식의 핵을 보유하게 해줌. 따라서 위조지폐 문제 역시 미국이 구체적인 증거를 제시하고 북한의 해명을 듣는 방식으로 해결되어야 하고, 이 문제가 북핵문제 해결에 방해가 되어서는 곤란하다는 점을 미국에게 납득시켜야 함.

3. 북한에 대한 설득과 압박 병행

◦ 9·19 공동성명으로 미국은 붕괴 위기에 있던 NPT체제를 유지할 수 있었었지만, 크게 보아 미국이 여러 분야에서 북한의 요구사항을 상당 부분 수용함으로써 합의가 이루어졌음. 즉 북한보다 미국의 양보가 두드러졌음. 따라서 향후 단계적인 실행방안을 마련하는 데는 북한의 성실한 태도가 요망됨. 북한에 가까운 러시아가 북한의 NPT 복귀 이후에야 에너지 지원이 가능하고, 핵 폐기 이후에야 경수로 공급이 논의될 수 있다고 언급한 데서도 이제는 북한이 양보할 때라는 점을 보여줌.

◦ 4차 회담에서 한국의 집요한 설득으로 미국이 양보를 했기 때문에 차후 북한이 비타협적으로 나올 경우 미국은 한국 정부를 탓할 가능성도 있음. 이런 맥락에서 정부는 북한이 충분한 자력갱생의 기반을 남북관계에서 찾을 수 있다면 6자회담이 진전을 볼 수 없을 수도 있다는 점을 주목해야함. 따라서 정부는 미국보다 북한에 대한 설득과 압박 강도를 높여가고 이러한 노력을 미국측이 확인할 수 있도록 해야 함. 또한 각 단계에서의 남북 경협이 북핵문제의 해결에 도움이 된다는 점을 미국측에 실증적으로 보여주어야 함.

◦ 북한에 대한 설득과 압박을 효율적으로 뒷받침하기 위하여 현재의 대북 경협사업을 계속 추진해 가는 한편, 북한이 핵 폐기를 성실하게 이행할 경우 물류, 통신, IT, 인프라 부문 등에 대한 대북 협력 지원도 가능하다는 점을 북측에 고지하여야 함. 이를 통해 한국의 중재 외교력을 유지·강화해야 함.

4. 동시성과 상호성 및 단계적 이행 보장

◦ 북핵문제 해결이 어려운 이유는 북한의 국력이 미국의 100분의 1도 되지 않지만 주체사상으로 무장하여 사생결단의 각오로 대립하고 있는데다 북한의 대미 협상에서 핵이 거의 유일한 수단이기 때문에 여간해서는 이를 포기하지 않으려하기 때문임.

◦ 따라서 정부는 부시 행정부에게 북한의 무조건적인 선핵 폐기를 요청하는 것은 실현 가능성이 거의 없으므로 북한이 핵을 동결하고 핵 시설과 계획 실태를 공개하는 동안 미국 역시 중유 제공 등 적절한 보상을 제공하면서 ‘돌이킬 수 없는’ 안보보장을 선언하는 등 북한 핵의 완전 폐기에 이르는 과정동안 미국 역시 단계별로 상응하는 보상을 행해야 한다는 점을 설득해야 함.

◦ 또한 북핵만 일방적으로 사찰하는 것에 대해 북한이 불만을 가질 수 있으므로, 북한이 원한다면 남한 내 핵 시설을 북한 측에 공개하고 주한미군 시설 일부도 보여줄 수 있어야 함.

◦ 끝으로 힐 대표가 2005년 11월 17일 부산 인터뷰에서 단계적 동시행동을 부인하는 듯한 발언을 하였는데 이는 9·19 공동성명이나 5차회담 1단계회의 의장성명에 위배되는 것임을 지적하고 정책 수정을 요청해야함.

5. 합리적인 로드맵 작성

◦ 북핵문제의 최대 피해국이 한국이므로 정부는 다른 당사국들보다 더 적극적이고 주도적으로 공동성명 이행을 위한 합리적인 안을 마련, 6자간 합의에 진력하여야 함.

◦ 무엇보다도 북·미 양측간에 쉽게 동의할 수 있는 초보적인 신뢰구축 방안을 마련해야 함. 상징적인 것이라도 상호간 호의를 보일 수 있는 동시 행동을 양측에게 제안하여 시행하도록 유도해야 함.

◦ 합의안은 두 가지 종류로 준비해야함. 북한의 핵포기와 보상에 대해 9·19 공동성명을 이행하는 구체적 절차를 규정한 포괄적인 안과 핵폐기와 사찰의 시기·범위·대상, 경제적 보상, 관계정상화 방안을 담은 부문별 세부안을 만들어야 함.

◦ 합의안에는 무엇보다도 북핵 폐기과정과 검증 절차, 그리고 이에 대한 보상의 순서와 시점, 주체 및 방식 등이 구체적으로 기술되어야 함.

◦ 이는 5차회담 1단계회의의 의장성명에 담겨있는 ‘균형된 이익 및 협력을 통한 윈윈의 결과를 달성할’ 수 있는 방안이어야 할 것임. 즉 어느 일방이 상대보다 더 크게 이익을 보거나 손실을 본다고 생각하면 합의가 이루어지지 않을 것임. 이는 각 당사국이 어느 정도의 양보를 상정해야 가능할 것임.

◦ 이런 맥락에서 볼 때, 현재 미국이 북한에게 핵 무기·계획·시설 목록 보고를 우선적으로 요구하고 있는데, 북한으로서는 이를 일반적으로 먼저 이행할 경우 대미 협상 카드의 효용이 반감될 것이므로 사실상 수용하기 어려운 요구일 것임.

◦ 우리 정부의 기본 입장 중 하나는 북한이 핵을 폐기하고 NPT에 복귀해야 경수로 제공이 가능하다는 것인데, 경수로 건설 논의에서 공사 착수 및 완공까지는 수년 이상의 기간이 소요될 것이므로 북한이 이러한 입장을 수용하리라 기대하기 어려움. 따라서 북한이 NPT에 복귀할 때 적어도 경수로 건설에 대한 국제적 논의가 개시되는 정도에서 합의가 이루어지는 것이 현실성이 있음.

◦ 이런 맥락에서 6자회담 협상 과정에서의 논의와 북·미간 신뢰 부족을 고려할 때, 다음과 같은 행동 순서가 기초안이 될 수 있을 것임: 북한의 핵 활동 동결시 대북 중유 제공 → 북한의 NPT 복귀시 경수로 제공 논의 착수 → 경수로에 대한 구체안 합의 도출시 IAEA에 북한의 핵 무기·계획·시설 목록 보고 → IAEA의 사찰 개시와 함께 경수로 공사 시작.

◦ 이러한 로드맵에 대해 미국과 긴밀히 상의해 나가고 나머지 회담당사국들에게도 통보한 뒤 이들의 견해를 분석·종합하여 반영한 개선안(상호 조율된 조치)을 계속 다듬어 감으로써 사실상 회담이 계속되는 효과를 얻어야 함.

6. 경수로 문제 의제화 억지

◦ 풍부한 우라늄 자원을 보유한 북한은 원자력 발전을 합리적인 미래 에너지 수요 대비책으로 간주하고 있음.

◦ 북한은 경수로를 전략 목표인 북·미관계 정상화를 담보하는 수단으로 간주하는 것으로 보임.

- 경수로 건설에 미국이 참여하면 의회의 예산 승인을 받게되고 이는 미국의 북한에 대한 신뢰를 입증하는 셈임.

- 경수로에 들어가는 터빈을 비롯한 핵심부품이 미국 제품이고 이를 공급하려면 북·미간 원자력협정이 체결되어야 하며, 이 협정은 미 의회의 비준을 받게 되어있으므로 그것 자체가 국교정상화로 가는 실질적인 과정으로 간주되는 것임.

◦ 북한이 경수로를 주장하는 또 다른 이유는 우라늄농축프로그램(UEP: Uranium Enriched Program)을 은폐하고 정당화하기 위한 것일 수 있음.

- 경수로는 6불화우라늄(UF6)을 전환시킨 저농축우라늄(LEU)이 연료로 사용되므로 경수로를 건설하면 북한이 LEU를 생산하는 UEP 설비 보유를 인정할 수밖에 없음.

- 따라서 현재 북한이 UEP를 가지고 있다면 경수로 가동으로 이를 정당하게 보유하고 합법적으로 사용할 수 있음.

◦ 북한이 경수로를 안전보장의 실효적인 마지막 보루로 간주할 수도 있음.

- 북한은 미국이 일방적으로 대북 불가침 약속이나 에너지 및 경제 지원 등을 중단할 경우 자신은 핵능력만 박탈당한 채로 남겨져 보상받을 길도 없다고 우려할 수 있음.

- 따라서 북한은 미국이 약속을 이행하는 동안은 경수로를 군사적으로 전용하지 않겠지만, 약속을 어길 경우를 대비하여 안전장치로 경수로를 가져야겠다고 생각할 수 있음.

조성렬, “제5차 1단계 6자회담,” 『정세와 정책』 (세종연구소, 2005년 12월호), p. 6.

◦ 이에 따라 북한은 경수로 제공 논의를 본격화하기 위하여 각종 제안을 내놓고 있음. 2005년 10월 중순 북한을 방문한 빌 리차드슨 미국 뉴멕시코 주지사에게 미국을 포함한 6자회담 참가국들이 연료제공과 함께 연료주기의 마지막 단계에 참가하는 문제에 대해 논의할 의사가 있다고 밝혔음. 사용후 폐연료봉의 처리를 제3국에 맡겨 그 추출물인 플루토늄에 손대지 않겠다고 함으로써 핵무기 전용의혹을 원천적으로 차단하려고 했음. 북한은 경수로를 미국과 공동 소유하여 북·미 합병회사의 최고경영자는 미국인이, 그 밑의 매니저는 북한사람이 맡게 하고 미국이 폐연료봉을 보유·처분하는 방안도 제시하였음.

◦ 그러나 미국은 경수로 제공에 대한 ‘논의’는 북한의 핵폐기와 NPT 복귀 이후라는 확고한 태도를 보이고 있음.

◦ 따라서 정부는 북한측에 공동성명이 “적절한 시점에 경수로 제공에 관한 논의 개시”를 명시하고 있고 이는 “조속한 시일내에” 행해져야 하는 NPT와 IAEA 안전조치 복귀보다는 나중의 일이므로 우선 북핵 폐기 대 대북 안전보장, 경제보상 및 관계정상화 교환을 우선적으로 추진해 나가도록 설득하여야 함. 특히 체제 안전보장 문제는 경수로가 아닌 평화협정 등 다른 방식으로 해결해야 한다는 점을 북측에 인지시켜야 함. 북한이 경수로 문제를 5차회담 2단계회의에서 또다시 의제화한다면 사실상 다음 회의에서도 성과를 거두기 어렵다는 점을 설득해야 함.

7. 사찰 문제 해결

◦ 북·미간 신뢰가 부족하기 때문에 사찰과 검증 문제가 제기될 것임.

◦ 사찰은 북한 영토 내 시설을 수색하는 것이므로 주권국가로서의 자존심을 존중하는 북한의 반발을 살 것이 분명함. 따라서 다음과 같은 점에 유의하여야 함.

- 미국은 IAEA 사찰을 원하지만 북한은 이라크를 예로 들어 IAEA 사찰에 대해서는 불신감을 가지고 있음. 1990년대 IAEA 이라크 사찰단 중 미국 CIA 요원이 포함되었을 뿐 아니라 규정된 사찰장소 이외의 정보를 취합하여 미국 정부에 보고한 바 있음. 따라서 사찰단 구성은 북한을 제외한 5개국 대표로 이루어져야 할 것임.

- 북한이 원한다면 남한 내 한국군 기지나 미군 기지에 대한 사찰도 용인함으로써 북한의 자존심을 지켜주어야 할 것임.

8. 북핵 불용에 대한 홍보 강화

◦ 정부는 북핵 불용에 대한 의지를 과시하고 홍보함으로써 북한을 압박하고 한·미관계를 다져야 할 것임.

◦ 남한 내에 북한의 핵보유를 정당화하는 논리가 자리잡지 못하도록 홍보하는 것도 중요함.

- 미국이 북한과의 협상에 나선 것은 북한의 핵보유선언 때문이 아니라 한국과 동북아 각국, 국제사회의 평화의지가 미국의 대북 무력 행사 가능성을 억지한 데 기인한 것임.

- 따라서 북한이 사실상 핵을 보유할 경우 이러한 평화의지가 미국의 대북 응징 지지로 변하게 되어 결국 한반도 평화가 파괴될 수 있음.

9. 대북 중대제안의 수정 가능성 검토

◦ 북한이 ‘중대제안’에 대해 직접 대답하지 않고 있는 것은 남한에 에너지 안보를 크게 의존하는 것이 위험하다고 판단하기 때문이라고 여겨짐.

◦ 따라서 남한에서 송전하는 전력을 1/2(1000MW)로 줄이는 대신 2000MW 발전용량을 가지고 있는 러시아 부레이스카야 수력발전소로 하여금 1000MW를 함경도 청진으로 고압 송전하도록 하고 이의 대금을 우리가 지불하는 방식으로 중대제안을 수정한다면, 북한 측이 보다 적극적으로 북핵문제 해결에 성의를 보일 것이라 여겨짐.

10. 대북 중대제안의 효용 홍보와 외교력 발휘

◦ 대북 전력제공 비용은 통일비용이자 평화비용으로 상당한 명분이 있을 뿐 아니라 대외신인도 향상이나 투자 유치 및 주가상승 등 경제 효과가 부담보다 크다는 평가가 제시되고 있음. 정부는 한반도 평화를 확보하고 평화통일을 주도적으로 수행하기 위해 상당 비용 부담이 요구된다는 점을 야당이나 국민에게 설명하고 홍보하여 남남갈등을 최대한 줄여나가야 함.

◦ 대북 중대제안은 북핵문제와 남북문제를 연계시켰다는 측면에서 참여정부가 미국 정부에 부분적으로 양보한 셈임. 따라서 정부는 대북 전력 송전 비용을 한국이 단독으로 부담해야 한다는 점을 강조하여 중유나 경수로 제공에 대해서는 분담금을 최소화하도록 외교력을 발휘하여야 함.

◦ 중대제안에 따라 대북 송전시설 건설이 완료되면 대북 중유 제공을 중지하면서 송전을 개시할 것이고, 경수로가 가동되면 북측의 전력 수요나 경제 사정에 따라 대북 송전을 중지하거나 유료화하여 이중 부담은 없을 것이라는 점을 홍보하여야 함.

11. 한반도 평화체제로의 전환

◦ 북한의 평화체제에 대한 접근법은 최근 상당한 변화를 보여왔음.

- 북한은 제2차 핵 위기가 시작된 직후부터 핵 포기와 북·미 불가침조약 체결의 교환을 제의해왔음.

- 한성렬 유엔 차석대사는 2005년 5월 12일 한반도에 군대를 두고 있는 모든 나라(남·북·미)가 평화협정을 체결할 것을 주장하였음. 더 이상 북·미 평화협정을 주장하지 않고 한국을 당사자로 인정하였음.

- 제4차회담 1단계회의 직전인 7월 22일 북한 외무성은 한반도 정전체제의 평화체제로의 이행을 한반도 비핵화의 전제로 주장하였음. 이는 북한이 평화체제 구축을 북·미관계 정상화의 선행단계로 간주하게 되었음을 보여줌. 이는 북한이 핵 포기 대가로 북·미 수교를 새로운 목표로 정하고 평화체제 수립에 이어 북·미 적대관계 해소를 거쳐 북·미 수교로 나가겠다는 전략을 채택한 것을 의미함.

◦ 미국이 주한미군의 지위 변경을 가져올 평화체제 구축에 관한 협의 개시가 들어간 공동성명에 동의한 것은 주목할만한 사항임.

- 부시 대통령은 이미 2003년 9월 북한이 핵을 검증가능하게 포기한다면 단계적 대북제재 완화에서 평화협정까지 일련의 대북지원 조치를 취할 용의가 있음을 선언하였음.

- 이는 미국은 이미 북핵문제만 해결되면 한반도 평화체제 구축에 동의할 준비가 되어있다는 의미로 볼 수 있음.

- 관건은 주한미군 문제인데, 미국은 이미 해외 주둔 미군 재배치 계획을 적극적으로 실행하면서 주한미군을 감축하고 있고, 남아있는 미군의 전략적 유연성을 확보하려는 복안을 추진 중임.

- 미국은 북핵만 제거되면 전시작전통제권과 한반도 방위의 주임무를 한국군에 이양한 뒤, 주한미군으로 하여금 한반도를 자유롭게 드나들면서 지역안보와 대중 견제 역할을 수행하도록 하려는 전략을 갖고 있는 것으로 여겨짐.

◦ 9·19 성명이 별도의 포럼에서 한반도 평화체제에 대한 협상을 개시한다고 규정한 것은 북한의 핵 포기 대가로 대북 안전보장을 제도화한다는 차원에서 들어간 것임. 따라서 향후 북한이 이 협상에 적극성을 보일 것으로 예측됨.

◦ 한반도 평화체제에 대한 논의와 관련해서는 다음 세 가지 점이 전제되어야 함.

-  첫째, 남·북·미 3자간 또는 중국이 참여하는 4자회담 틀에서 논의될 수 있으나 정전협정에 서명한 중국의 참여가 없다면 평화체제 전환 논의가 현실성이 약해지고 중국이 한반도의 평화와 안정, 남북간 화해·협력을 지지하므로 처음부터 우리 정부가 중국의 참여를 주장하는 것이 좋을 듯함. 일본이 이 문제에 참여하는 것은 부적절하므로 막아야 함. 그러나 러시아는 4자간 협상에 섭섭함을 느낄 것이므로 최종 협정의 보장자 자격으로 참여할 수 있음을 고지하는 것이 바람직함.

- 둘째, 평화협정이 체결되면 주한 유엔사령부가 해체되게 되고 한·미연합사령관의 지위가 변하는 등 한·미 연합사의 지휘구조와 주한미군의 주둔에도 변경이 생길 가능성이 큼. 따라서 정전협정의 평화협정으로의 대체는 먼저 사문화된 남북기본합의서의 복원이나 이에 준하는 새로운 합의로부터 시작하고 남북간 정치적·군사적 상호 신뢰 구축으로 이어진 이후에야 시행되어야 함. 남북한의 군비제한 및 군비축소도 도정에서 상정하는 것이 바람직하나, 이에 관해서는 경직된 태도를 취하기보다는 융통성을 보일 수 있음. 남북간 상호신뢰 구축이 원활하게 된 상태라면 평화협정 안에 남북한의 군비제한 및 군비축소의 단계적인 시행을 명기함으로써 평화협정을 체결할 수 있을 것임. 또한 평화협정 체결은 자연히 주한미군의 지휘구조와 역할 조정을 수반할 것이나 주둔 그 자체에는 큰 영향을 미치지 않는 가운데 이루어져야 함. 한·미동맹은 미·일동맹처럼 병렬형 수평적 전략협력체제를 구축하되 ‘방위협력조정위원회’와 ‘연합전력기획단’을 설치·운영하여 연합전력의 효과를 거두어야 함.

-  셋째, 평화협정의 관리는 남북한이 주축이 되어 이루어져야 하나, 실효성 제고를 위해 미국과 중국의 참여를 보장하고 러시아에게도 참관자 자격을 부여하여 이를 동북아 다자안보 협력의 단초가 되도록 선용해야함.

◦ 한반도 평화체제 구축을 남북 차원에서 준비하기 위하여 남북 장성급 회담과 국방장관급 회담의 조속한 개최를 북한에 지속적으로 촉구하여야 함. 주한미군의 후방재배치와 관련하여 한국군이 휴전선 방위를 전담하는 방향으로 한·미 군사관계가 변화하고 있고 전시작전통제권 환수도 멀지 않았으므로 한국이 평화협정의 제일차적 당사자가 될 수밖에 없다는 점을 강조해야 함. 또한 남북간 군사 현안에 대한 이견의 폭이 넓어 비상설협의기구를 통한 논의에는 한계가 있을 것이므로 판문점이나 개성에 ‘남북평화협력협의위원회’같은 상설 기구를 설치하여 남북간 견해차를 좁히는 노력이 병행되어야 할 것임.

◦ 외교부와 국방부가 적극 협력하여 미국과의 부단한 협의를 통해 한·미 동맹 재조정에 대한 미래 청사진을 도출하고 그 그림에 걸맞은 한반도 안보 상황과 남북 군사관계를 모색하여야 함.

◦ 평화체제 구축 방안을 보다 구체화하고 논의를 활성화시키기 위해 한·미, 한·중 또는 한·미·중 전문가위원회 등을 구성하여 공조 방안을 모색하는 것도 바람직함. 단 한·미·중 위원회를 구성할 때는 북한에게도 참여를 제안하되, 북한이 부정적인 태도를 보이면 북한 없이도 시행할 수 있을 것임.

12. 북·일 관계 정상화 유도

◦ 북·미간 타협이 여전히 어려운 상태가 지속될 때, 고이즈미 총리의 의욕을 선용되어 북·일관계가 개선되고 정상화된다면 북핵문제 해결에 새로운 돌파구가 될 수 있음.

◦ 이는 북한에게 준(準)안전보장을 확보해주는 것이고 북한의 경제재건 자금 비용 조달에 획기적인 전기가 될 것이며 미국의 대북 관계 정상화를 압박하는 긍정적인 기능을 수행할 것임.

o  북한도 식민지 보상자금을 획득하고 미국의 공세를 우회하기 위해 일본과의 관계 정상화에 적극적으로 나서고 있어 실현가능성이 커짐.

◦ 따라서 정부는 한·일 관계를 적정 수준에서 복원·관리하면서 일본의 대북 관계 정상화 움직임을 측면에서 적극 지원해야 할 것임.

◦ 정부가 중간에서 양측의 의사소통을 돕고 상호 불신을 해소시키는데 어느 정도의 역할을 할 수 있을 것임.

13. 러시아의 역할 선용

◦ 북핵문제 해결을 위해 6자회담 주최국인 중국과의 협력을 도모해야 한다는 점은 주지의 사실임.

◦ 미국과 세계적인 차원의 전략핵 문제 논의의 맞상대이고, 북한에 핵 기술을 전수해준 나라이며, 신포 경수로 부지 자체를 이미 선정하여 핵발전소 건설을 준비하는 등 북한의 핵 문제를 어느 나라보다 잘 알고 있는 러시아와의 협력 필요성은 경시되어옴.

◦ 제1차 핵 위기시 서방측 편에서 적극 개입하고도 경수로 문제나 4자회담에서 배제당하여 쓰라린 외교적 경험을 한 바 있는 러시아를 이번 북핵 문제 해결 과정에서 대북 영향력을 발휘하게 하려면, 러시아가 바라는 철도 연결이나 남·북·러 3각 경협 사업에 좀 더 적극적인 정책을 취하는 것이 상책임.

◦ 현실주의적인 관점에서 볼 때, 북핵문제 해결을 위해서는 부시 대통령이 관심을 보이고 있는 엑손-모빌의 사할린 1 가스 프로젝트 또는 북한내가 아닌 러시아 극동지역에 원자로를 건설하여 북한에 전력을 공급하는 방안 등을 북핵문제 해결에 연계하여 러시아의 우호적이고 적극적인 참여 의지를 활용하는 것이 묘안이 될 수 있음.

14. 예비 대책으로 화력발전소 건설안 준비

◦ 북한이 경수로에 대한 권리를 주장하고 참여정부의 대북 전력 송전에 대해 대남 에너지 의존을 우려하여 입장 표명을 삼가고 있으며, 미국은 북한의 핵폐기 이후에나 경수로 건설 논의를 개시할 수 있다는 입장을 보이고 있음.

◦ 경수로 문제로 인해 6자회담이 난관에 봉착할 때를 대비하여 대안으로 북한에 화력발전소를 지어주는 것을 골자로 한 ‘신 대북 중대제안’을 준비해 두어야 함.

- 제네바 합의에서 북한에게 약속한 경수로나 한국정부의 중대제안이 상정하고 있는 200만 KW급 화력발전소(50만 KW급 4기)를 지어주어 북한이 모든 핵을 폐기한 뒤 에너지 문제를 해결하면서도 핵을 개발할 가능성은 원천적으로 차단하는 방안임.

- 단점은 그 비용이 경수로 건설이나 대북 송전보다 더 많이 든다는 점임. 따라서 일본이 주로 비용을 대고 미국도 비용 부담에 참여하여야 함.

◦ 미국으로서는 북한의 완전한 비핵화를 보장받을 수 있는 방안이고, 북한에게도 북한산 석탄을 주연료로 에너지 자급의 가능성을 줌으로써 매력있는 제안이 될 것임.

◦ 문제는 비용 부담임. 정부는 이를 제안하면서 북·일 관계 정상화의 길을 열어주고 일본이 대북 식민지 배상 자금으로 이 비용의 대부분을 충당하도록 외교력을 발휘해야 할 것임.

15. Two Track 외교 전개

◦ 9·19 공동성명이 회담 대표단과 고위급 관료·정치가들의 전방위 Two Track 외교로 달성되었듯이 공동성명 합의이행 방안 마련을 위한 향후 회담도 성과를 거두려면 회담 대표간의 실무협상만으로는 어려울 것이고 결국 관계국들의 정치적 실행의지가 실려야할 것임.

◦ 따라서 협상대표단의 실무적인 노력과 동시에 보다 높은 수준의 대화와 외교적 노력이 병행되어야 함. 또한 회담의 위상을 높이기 위해 대표를 차관 또는 장관급으로 격상하는 방안도 5개국과 협의해야 함.

◦ 협의의 정치적 수준을 높여 외교장관간의 협상과 대화가 계속 추진되어야 함. 물론 종국적으로는 정치지도자의 리더십이 발휘되어 정상회담을 통해 결정적인 돌파구가 마련될 수 있을 것임. 이는 반드시 한국이 참여하여야 하는 것은 아님. 북·미 고위급의 정치협상이 이루어지는 것도 바람직하고 필요함. 이는 김정일 위원장이 선호하는 방식이므로 강력한 효과를 발휘할 것임.

16. 러시아 극동지역에서 남북정상회담 추진

◦ 북핵문제의 해결과 한반도 평화체제 구축, 궁극적으로 평화통일로 나아가는 주도력을 강화하기 위하여 적절한 시점에 남북 정상회담을 개최하여 남북기본합의서를 복원하고 한반도 평화선언을 발표해야 함. 한국군이 휴전선 방위의 1차 책임자가 되었기 때문에 남북간 평화협정에 대한 논의가 필요해지고 당위성을 갖게된 맥락에서 남북 정상회담의 개최 의의가 커졌음.

◦ 그러나 김정일 위원장의 방한은 신변 보호문제로 여의치 않을 것이고, 노무현 대통령의 방북은 적절치 않으며, 중국에서의 남북 정상회담 개최는 김정일 위원장이 대중 의존 심화를 우려하여 원하지 않을 것임.

◦ 따라서 김정일 위원장과 개인적인 친분이 두터운 푸틴 대통령의 중재로 하바로프스크나 블라디보스토크 등 러시아 극동지역에서 남·북·러 정상회담 또는 남북 정상회담 개최를 모색한다면 실현될 가능성이 있음.

◦ 단 이러한 구상은 미국의 반발을 불러일으킬 수도 있을 것임. 따라서 북핵문제의 상황전개를 주시하면서 김정일 위원장과 푸틴 대통령의 의사를 은밀하게 타진하여 사전 준비를 갖추어 둔 뒤, 적절한 타이밍이 되면 단시간에 강력한 의지로 추진하는 것이 좋을 듯함.

【보고서 작성 관련 사항】

1. 연구 기간

2005년 9월 13일 - 2005년 12월 20일

2. 보고서 작성자

홍  현  익(세종연구소 수석연구위원)

3. 기타 연구 관련 사항

9‧19 공동성명이 도출되어 한반도 정세가 위기국면에서 수습국면으로 전환되었으나 북‧미간 신뢰 결핍과 양국간 전략적 이해관계의 대립으로 공동성명 이행합의 도출을 위한 회담의 개최 자체도 미궁에 빠지고 있는 상황에서 그간의 회담 과정을 돌이켜보고 해결해야하는 문제점과 과제들을 살펴본 뒤, 참여정부가 취해야할 바람직한 전략방안을 제시하고자 필자의 그간의 연구를 종합하고 다양한 언론 및 학술자료를 검토하여 본 보고서를 작성‧제출하였음.