통일외교의 새로운 방향성과 실천 전략

박인휘(이화여대)

I. 통일환경의 변화와 통일외교 필요성

II. 통일외교의 현황과 문제점

III. 통일외교의 새로운 방향성과 목표

IV. 통일외교 향후 추진 전략

V. 정책 추진 시 주요 고려사항

<목차>

I. 통일환경의 변화와 통일외교 필요성

한반도 통일의 방법이 평화롭고 순조롭게 전개되며 또한 그 시기 또한 앞당기겠다는 우리의 보편적인 의지를 정책수단으로 구현하는 일은 매우 어렵다. 북한문제가 가지고 있는 특수성을 고려할 때 우리의 정책적 자율성을 보장받는 일이 쉽지 않고, 또한 정책적 자율성을 가까스로 확보한다고 하더라도 구체적으로 실천에 옮길 수 있는 정책수단이 많지 않기 때문이다. 이러한 어려움에는 북한이 생존의 핵심수단으로 삼고 있는 '핵개발전략'을 포함하여, 한반도의 지정학적 환경, 미중간 새로운 관계 정립 등과 같은 요인들이 복합적으로 작용하고 있기 때문이다. 이러한 맥락에서 국제사회의 주요 행위자를 상대로 한 통일외교의 중요성이 강조되고 있다.

박명규 외, 2014 통일의식조사 (서울: 서울대출판문화원, 2014).

<국제환경 변화와 통일외교의 필요성>

ㅇ 미중경쟁이 심해질수록, 한국의 외교적 공간 확보가 어렵고 & 통일외교의 필요성 증대

ㅇ 북한은 강력한 핵보유 의지를 바탕으로, 국제사회를 대상으로 ‘두 개 한국’ 정책 추진

ㅇ 국제사회의 다양한 관여자들을 새롭게 발굴하여 통일의 국제적지지 세력 확장

ㅇ ‘한반도-동북아-세계’ 평화 사이의 현실적 연결성을 적극적으로 설명 및 홍보

한반도 분단 상황은 국제정치적 환경으로 인해 발생 및 심화된 요인이 있으므로, 분단 과정의 해소 및 통일의 달성 역시 국제정치적 접근이라는 측면이 절실히 요구된다. 특히 국제정치질서가 ‘미중간 경쟁과 게임’으로 구조화되는 상황에서, 두 강대국이 한반도 문제의 핵심 관여자로 참여하고 있는 관계로 인해, 미중경쟁의 심화는 한반도 통일환경에 가장 중요한 영향을 미치는 변수로 등장하게 되었다.

특히, 최근 들어서 북한은 4차 핵실험과 연이은 장거리 미사일 발사 실험으로 인해, 한반도 안보상황이 더욱 악화되고 있는 실정이다. 이에 대한 우리 정부의 대응전략은 지금까지의 전통적인 ‘투트랙 전략’ 및 ‘변화 유도를 위한 관여정책’과는 달리, 적극적인 ‘대북한 제재정책’을 전개하고 있는 바, 비핵화 및 북한변화를 위한 대북한 압박은 국제사회와의 공조체제를 더욱 긴요히 요구하고 있고, 결과적으로 통일외교의 필요성을 더욱 강조하고 있는 상황이다.

하지만, 현 시점에서 우리 정부의 대북정책이 불가피하게 ‘제재와 압박’으로 강조되고 있지만, 평화로운 방법과 수단을 위해 한반도 통일을 이룩해야 한다는 시민사회 전반적인 합의 및 ‘보편적인 가치를 추구하는 평화지향국가’로서의 정체성까지 포기한 것은 아니라고 판단된다. 따라서 국제사회의 다양한 행위자들을 대상으로, 단기적으로는 우리의 대북정책이 가지는 불가피한 측면과 논리적 배경을 적극적으로 설명하고, 중장기적으로는 북한 변화와 관련한 한반도 평화통일이 어떤 의미와 차원에서 국제 전체의 평화와 맞닿아 있는가에 대한 적극적인 홍보가 필요한 시점이다.

II. 통일외교의 현황과 문제점

1. 통일외교의 주요 현황

현재 진행되고 있는 각종 통일외교 실태를 ‘목표의 차원’, ‘내용의 차원’, ‘행위자의 차원’, 그리고 ‘추진체계의 차원’, 이렇게 4 가지 관점에서 살펴볼 수 있다. 1) ‘목표의 차원’에서는, 명확하게 정의된 목표가 존재하고 있는 것은 아니지만, 대체로 '우리가 이미 확보한 혹은 향후 확보할 수 있는 다양한 외교 네트워크를 활용하여, 북한을 상대로 한국이 중심이 되는 통일과정의 이니셔티브를 쥐고자 하며, 이와 관련하여 한국-국제사회 간 협력을 통해 통일 추진과정에서 발생 가능한 다양한 위협적인 요소들을 해소함은 물론 통일-친화적인 외교안보환경을 만들고자 함'에 있는 것으로 이해된다.

2) ‘내용의 차원’에서는, 지금까지 우리 정부 혹은 민간 차원에서 수행한 통일외교의 모든 내용을 확인할 수는 없지만, 정상간 합의된 각종 주요 문서나 성명서, 정부 간 주요 대화내용, 민간전문가들의 공동연구, 다양한 이익집단들 간 공감대 확산 등을 통해 존재하는 통일외교의 내용들을 유추해 볼 수 있다. 이러한 배경에서 대체로 네 가지 정책 영역을 중심으로 한 통일외교 내용이 존재하는 것으로 판단된다.

- 우선은, 한반도 통일을 위한 보편적인 필요성 강조 및 홍보의 내용이 있다. 왜 한국이 한      반도 통일의 주체가 되어야 하는지, 인류 보편적인 가치와 기준의 관점에서 한반도 통일      이 왜 중요하며, 또한 동북아 지역평화는 물론 글로벌 전체 평화 차원에서 어떻게 맞닿아      있는지를 강조하는 내용이다. 이러한 내용들에 대한 정교한 논리를 개발하고 이를 국제사      회의 다양한 행위자들에게 공급하는 내용이다. 한반도 통일이 개별 주변국은 물론 국제사      회의 보편적인 이익과 어떻게 부합하는 지 등의 내용을 포함한다.

- 둘째, 북한의 비핵화를 어떻게 이뤄내느냐의 문제와 관련한 정책 영역이다. 북한핵무기는      한반도 통일에 가장 큰 걸림돌이므로, 한반도 통일을 위해 국제사회를 상대로 한 통일외      교는 그 내용에 있어서 비핵화와 관련한 정책 영역이 핵심 사안의 하나임.

- 셋째, 통일 관련 또 다른 핵심 정책 영역의 하나로 '북한정상화방안'과 관련한 분야가 존      재하고 있다. 다양한 수준과 영역에서 보이고 있는 북한의 일탈성을 바로잡고, 다양한 정      책수단을 통한 대북한 관여정책을 바탕으로 한 북한사회의 정상화를 이뤄내고자 하는 취      지이다. 따라서 국제사회를 상대로 실효성 있는 대북한 관여정책을 추진케 하여 북한이       정상적인 사회로 변화할 수 있도록 만드는 일은 통일외교정책에서 핵심적인 내용임.

- 마지막으로, 비핵화, 북한변화 및 향후 통일과정을 포함하여, 이러한 일련의 과정에서 발      생 가능한 위협요소들을 안정적으로 제거하기 위한 다양한 예방 차원의 외교노력이 필요      하다. 가령, 다소 갑작스런 통일 발생 시 중국의 군사적 개입을 어떻게 막을 것인지, 평화      체제와 관련한 담론이 확산될 때, 국제사회를 설득할 우리 버전의 논리를 준비한다든지,      혹은 미중이 필요해 의해 우리의 입지를 최소화한 상태에서 북한문제를 합의할 가능성을      사전에 예방하는 등의 노력이 포함된다.

3) 통일외교 현황을 ‘행위자의 차원’에서 살펴보자면, 대통령을 포함한 국가 주요 지도자, 정부 부서(외교부, 통일부, 국방부 등), 학자, 전문가, 기업종사자, 언론인 등으로 대표되는 민간행위자, 그리고 NGO, 학생 등을 포함하는 시민사회 등으로 구분해 볼 수 있다. 한 마디로, 정부행위자, 민간행위자, 시민사회 이렇게 세 가지 부류를 통해 진행되고 있는 것으로 판단된다.

4) 마지막으로 통일외교를 ‘추진체계의 차원’에서 살펴보자면, 우리의 통일외교는 '일방적(unilateral) 추진'과 ‘양자적(bilateral) 추진’, 그리고 ‘다자적(multilateral) 추진’으로 이뤄지고 있는 현실을 확인할 수 있다. 일방적 추진의 경우는 우리의 통일외교가 국제사회의 불특정 다수 혹은 특정 집단을 목표로 추진되는 경우를 말한다. 통일외교는 그 성격상 정책수용집단(policy target group)을 사전에 구체적으로 설정하기 어려운 측면이 있으므로, 다른 외교정책 영역과 비교하여 특히 일방적 추진체계가 빈번히 발생할 수 있는 것으로 이해된다. 양자적 추진의 경우 말 그대로 한반도 통일의 우호적인 환경 조성을 위한 다양한 양자적 차원에서 전개되는 경우를 의미한다. 반면 다자적 추진의 경우 ‘6자회담’ ‘유엔안보리’ ‘한미일협력’ 등 제도적인 완성도의 수준은 서로 차이가 나지만, 기본적으로 한국이 국제사회에서 다양한 활동을 전개하는 다자외교의 행위자가 되어 한반도 통일을 위한 노력을 전개하는 것을 의미한다.

2. 통일외교의 4대 문제점

1) 북한(통일) 문제의 딜레마에 대처하지 못함

- 현재 북한 문제 관련하여 “세 가지의 딜레마”가 존재함.

- 첫째, 한반도 차원의 문제들이 미중간 게임 차원의 문제들로 전환되는 특징이 발견되는       데, 이러한 특징은 우리의 국력 및 의지를 넘어서는 범위에 있는 경우가 많으므로 우리에      게는 일종의 딜레마적인 상황이 아닐 수 없음.

- 둘째, 북한을 상대로 한 ‘관여정책’과 ‘압박정책’ 모두 실효성을 거두기 어두운 현실임. 북      한 체제의 특성 상, 관여정책의 결과로 ‘개방 지향적인’ 새로운 정치그룹이 등장하는 것도      아니고, 또한 동시에 압박정책의 결과로 ‘피해를 두려워하는’ 그룹의 정치적 압박이 증대      하지도 않음. 두 가지 종류의 정책이 모두 큰 실효성을 거두지 못한다는 우리의 입장에서      는 심각한 딜레마적 상황이 아닐 수 없음.

- 셋째, 북한 사회의 특성 상, ‘국가안보’와 ‘리더십안보’가 동일하게 받아들여지고 있는데,      이 결과 핵개발이 국가안보가 아닌 리더십안보에만 도움이 됨에도 불구하고, 핵무기 보유      가 국가안보 차원에서 생존의 전제조건으로 받아들여지는 비이성적 상황이 전개되고 있       음. 이러한 현상은 우리의 정책 실효성을 제한하는 딜레마가 아닐 수 없음.

2) 정부 행위자 중심성

북핵 문제를 포함한 북한 문제의 대부분은 전통적인 안보 영역에 속하는 관계로, 통일외교의 주체적인 역할을 정부가 담당하는 경향이 강하게 발견된다. 대표적으로, 한미동맹 강화 중심적인 해법, 북핵위기에 대처, 북한 문제를 둘러싼 대중국 관련 협조체제 등과 같은 특징 상 행정부 중심적인 접근은 일견 이해가 된다. 하지만, 네트워크적 특징을 보이는 외교환경 현실을 고려할 때, 다양한 비정부 행위자들을 적극적으로 활용하지 못한다면, 한국이 통일외교 효과의 극대화를 위해 투입할 수 있는 외교자산은 매우 제한적일 수밖에 없을 것이다.

3) 북핵문제 및 위기관리 중심성

통일외교의 내용이 보여주고 있는 또 하나의 특징이자 문제점은, 대부분의 경우 북핵문제와 연동되어서 진행되는 경우가 많다는 점인데, 그 결과 우리의 통일외교는 위기관리에 급급하는  상황에 치중하게 된다. 통일외교의 내용은 군사, 안보, 경제, 사회, 문화, 체육 등 매우 다양한 정책 영역에 걸쳐 전개될 수 있는 포괄적인 성격을 가지고 있지만, 북핵 문제는 여타 영역의 정책논의들을 모두 흡수하면서 국제사회를 상대로 한 통일 외교의 다양한 측면을 북핵 문제로 단순화시키는 결과를 야기하고 있다. 최근 4차 북한 핵실험 이후 우리 정부가 보이고 있는 정책 옵션 및 반응은 이러한 문제점을 잘 보여주고 있다. 한 마디로 '북한의 핵전략'이 우리 통일외교를 지배하는 중심 변수(commanding variable)로 작용하고 있는 것이다. 결과적으로 북한 발 위기 및 사건이 발생할 때마다 ‘위기관리’를 통일외교의 중심에 두는 내용의 정책들이 추진되는 단순함으로 이어지고 있다.

4) 특정 리더십 관계에 종속적

마지막으로 통일외교의 내용이 ‘국가간 리더십 관계에 종속적’이라는 특징을 지적해 볼 수 있다. 많은 경우, 특정 국가의 정상 및 국가리더십의 성향이 어떠하냐에 따라 통일외교관계의 방향성 및 내용이 규정되는 통일외교 추진의 일회성이 다수 존재한다.

특히 한미관계의 경우 국가 리더십간 관계설정이 국가간 보편적인 관계설정으로 전환되는 경우가 많은데, 이와 관련한 대표적인 연구는 참고, 박인휘, "박정희, 김대중의 국가이익과 한미관계: 동맹-자주의 분절 혹은 통합," 세계지역연구논총, 28집 1호(2010), pp. 25-30; 관련하여 국가지도자의 심리적 요인들이 정책결정의 핵심 변수들로 작용하는 사례 연구와 관련하여는 참고, 조동준, “외교정책결정자 심리분석의 유용성 검토” 한국정치외교사논총, 26집 1호 (2005), pp. 197-222.

III. 통일외교의 새로운 방향성과 목표

<통일외교의 새로운 목표와 방향성>

1. ‘한반도 게임’과 ‘미중 게임’ 사이의 적절한 분리 및 차별화

2. 맞춤형 ‘Target-oriented’ 통일외교 정책 개발

3. 북한의 핵개발이 ‘생존적 차원’이라는 북한 논리의 허구성 강조 및 홍보

4. 정치적 민감성이 떨어지고 북한의 거부감을 최소화하는 관여자 발굴

5. 북한, 한반도, 동북아 문제에 대한 한국의 주도권 확보

1. ‘한반도 게임’과 ‘미중 게임’ 사이의 분리

- 통일 우호적인 외교환경의 조성과 국제사회의 한반도 통일 지지를 위해서는, 북한 문제       해결 과정에서 미국과 중국이 불필요하게 각자의 국가이익 중심으로 한반도 문제를 인식      하는 경향을 최소화해야 함.

- ‘미중시대’로 대표되는 새로운 강대국 정치(power-politics)의 양상은, 과거 강대국 정치      와 달리 협력과 갈등이 공존하는 특징을 보이는데, 한반도 문제의 경우 대표적인 갈등의      사례로 알려져 있음. 즉, 개별 국가의 이익구조(interest structure)는 외교현실에서 경우      에 따라 수렴하기도 하고, 간극이 극대화되기도 하는데, 미중은 북한 문제에 있어서 매우      차별적인 인식 및 이익구조를 가지고 있음.

제임스 스타인버거 외, 『21세기 미중관계: 전략적 보장과 각오』 (서울: 아산정책연구원, 2014); 구본학, “미국과 중국의 패권경쟁과 북한의 전략”, 신아세아, 20권 4호(2013).

- 이럴 때일수록, 북한 문제 해결 및 통일을 둘러싼 일련의 선택과 과정에서, 한반도 상황      에서 제한적인 의미를 가져야 할 사안들이 불필요하게 미중간 게임 차원으로 확대되지 않      도록 관리할 수 있는 통일외교 방향성이 필요

- 최근 사드 배치 관련 논의가 대표적인 사례, 결국 문제의 핵심은 중국을 상대로 ‘사드 배      치’가 가지는 ‘한반도적 적실성’을 충분히 설명할 수 있느냐가 관건임.

2. 맞춤형 ‘Target-oriented' 정책 개발

- 한반도 통일을 위한 일련의 과정에서 다양한 국제 행위자(관여자)들 간 ‘국제분업구          조’(International Division of Labor on the Korean Peninsula)의 형성이 필요함.

- 개별 행위자(국가, 국제기구, NGO, 개인 등)들이 북한 문제 해결 과정에서 동일한 역할을      담당할 것을 기대할 수는 없음. 각 행위자들이 나름의 판단과 이해관계를 토대로, 북한문      제에 관여하겠지만, 이 과정에서 우리가 일종의 ‘국제분업구조’와 관련한 정교한 논리 및      시니리오를 확보하고자 하는 노력은 필요함.

- 사례 1. 최근 북한 문제를 둘러싼 외교적 마찰에서 알 수 있듯이, 우리가 중국이 미국이      나 일본처럼 행동해 줄 것으로 기대하는 것은 올바른 판단이 아님.

- 사례 2. 2014년 하반기 유엔에서 북한인권법이 논의되는 과정에서 ASEAN 투표 행태

3. 북한의 핵개발이 ‘생존적 차원’이라는 북한 논리의 허구성 강조 및 홍보

- 북한이 추구하고 있는 두 개 한국(Two Korea) 전략에 보다 적극적으로 대응할 필요가       있음. 북한의 논리에 의하면, “안보와 생존을 위해 ‘불가피하게 핵보유’가 필요한 북한과,      미국 의존적이고 반통일적인 남한, 이렇게 두 개의 한국이 한반도에 대치”

- 핵무기 개발을 생존적 차원에서 연계시키는 북한의 전략은, 1) 평화협정 체결 요구, 2) 핵      개발 중단과 한미합동군사훈령의 연계, 3) 중국의 ‘비핵화-평화협정’ 연계 지지 입장 등       다양한 형태로 확대 재생산되고 있음.

- 특히 현 대북제재 국면에서, 국제사회 일부 여론은 ‘정권에 대한 제재’와 ‘인민에 대한 제      재’를 분리해야 한다는 입장인데, 이러한 문제를 극복하기 위해서라도 북한 정권과 리더      십이 변하지 않고서는 북한주민들의 삶이 개선될 수 없다는 논리 개발이 필요

4. 정치적 민감성이 떨어지고 북한의 거부감을 최소화하는 관여자 발굴

- 미국과 중국으로 대표되는 국제 관여자의 경우, 한반도 문제에 미치는 절대적인 영향력으      로 인해, 의도와는 달리 북한(혹은 한국)으로부터 정치적 거부감을 주는 경우가 많음. 따      라서 정치적 민감성이 떨어지는 행위자를 상대로 한반도 통일의 조력자 역할을 기대하는      노력이 필요함.

- 이 경우 EU 국가, ASEAN 국가 중에서 대북한 관여정책에 관심이 있는 국가들을 상대로      체계적이고 논리적인 통일외교의 전개가 필요함. 잘 알려진 바와 같이, 독일, 스위스, 스      웨덴, 캐나다 등은 이미 다양한 차원에서 대북한 관여가 활발히 진행되고 있는 것으로 알      려져 있음.

예를 들어, 스위스 개발협력처: 1997년 평양에 상수사무소 설치. 2015년 세계에서 가장 많은 액수의 대북한 지원 사업; 스웨덴 ISDP: 국내에서 잘 알려진 Dr. Swanstrom 소장. 북한을 상대로 가장 적극적인 engage를 전개하고 있는 유럽의 대표 연구소 겸 NGO; 캐나다 UBC, First Steps: 북한인사를 초청 프로그램(UBC), 북한을 지원하는 대표적인 글로벌 NGO(First Steps), etc.

- 관련하여, 상대적으로 남북한간 외교경쟁이 치열하고, 북한과의 교역 역시 상당한 수준에      게 진행(노동자 수출 등) 중인 아세안 국가 대상으로 한 통일외교의 중요성 인식 필요

- 향후 국제기구의 활용도를 높이는 노력도 필요한데, 기존의 기능주의적 접근은 탈피

5. 북한, 한반도, 동북아 문제에 대한 한국의 주도권 확보

- 지금까지 북한 문제를 둘러싼 과정에서 한국의 주도권은 실종되었다고 해도 과언은 아님.      ‘통일외교’의 핵심 목표는 국제사회를 대상으로 한반도 문제의 주도권을 행사하겠다는 의      지를 지속적으로 강조하는 것만으로도 충분하다고 판단됨. 북한 4차 핵실험 이후의 국면      도 결국은, 한국이 북한문제의 이니셔티브를 쥘 수 있느냐의 문제와 다름 아님.

- 한국의 주도권 실패에는 여러 가지 원인 작용. 1) 북한 외교전략의 부분적인 성공, 2) 핵      문제의 특수성, 3) 미국과 중국의 관여, 4) 북한이 가지는 지정학적 가치 등.

- 현 대북제재 국면의 결과를 예측하기는 쉽지 않지만, 한 가지 분명한 사실은 이 번 기회      를 통해 결과적으로 ‘한반도 문제’에 관한 한국의 이니셔티브가 분명히 각인되기를 희망

IV. 통일외교 향후 추진 전략

<통일외교 향후 추진 전략>

1. 국제사회에서 통일문제에 대한 지속적인 아젠다 설정과 한국의 주도권 확보

2. 통일외교의 주체 및 중심성 확보, 제도적 완결성 확보

3. 통일외교에 투입 가능한 자원의 지속적인 자원의 개발과 ‘통일외교자산’ 확보

4. 미국, 중국 등 주요 관여자의 통일 관련 국제분업구조 설정

5. 대북한 관여 다양한 국제기구 및 INGO들에 대한 지속적인 모니터링

6. 국회 역할의 활성화 및 입법의 중요성

1. 국제사회에서 통일문제에 대한 지속적인 아젠다 설정과 한국의 주도권 확보

- 북한의 지속적인 핵실험과 장거리 미사일 발사 실험은 이슈의 특수성 상, 경우에 따라서      미국과 중국으로부터 ‘현상악화’라는 측면보다는 동시에 ‘현상유지’라는 측면에서 해석되      는 경우도 발생. 결과적으로 핵문제의 경우 한국의 주도권 행사가 제한적인 상황

- 따라서, 한국이 주도권 내지는 중심적인 역할을 담당할 수 있는 아젠다를 지속적으로 개      발하여, 국제사회를 향해 ‘한반도 문제에 관한 한국의 이니셔티브’를 각인시켜야 함.

- 예를 들어, 효과를 둘러싼 찬반논란 불구하고, 북한인권문제 제기는 한국에게 역할 부여

- 유사한 차원에서, 국제사회에서 한반도 차원의 범위를 뛰어넘는 이슈를 지속적으로 ‘아젠      다-셋팅’하여, 궁극적으로 핵문제까지도 포함한 북한문제 해결의 주도권 확보 필요

2. 통일외교의 주체 및 중심성 확보, 제도적 완결성 확보

- 통일외교의 중요성에도 불구하고 여전히 개념 정의, 정책 추진 담당의 주체, 제도적 지원      등의 차원에서 해결되지 못한 부분이 많음.

김진하 외, 『통일외교 콘텐츠 개발』 (서울: 통일연구원, 2015).

- 물론 ‘통일외교’가 가지는 개념 및 정책적 포괄성으로 인해, 어떤 의미에서는 우리 정부      가 추진하는 모든 외교정책이 통일외교의 범주에 포함될 수 있음. 이러한 ‘개념적 개방성’      을 인정하더라도, 국제사회의 주요 행위자들을 대상으로 한 보다 정교하고 제도적 완결성      을 갖춘 정책 추진 과정이 필요하다고 판단됨.

- 따라서, 외교부와 통일부의 사이의 역할 분담, 조직 신설의 필요성, 상황에 따른 정책조      율기능 등과 관련한 제도적 보완이 필요한 상태임.

3. 통일외교에 투입 가능한 자원의 지속적인 자원의 개발과 ‘통일외교자산’ 확보

- 한반도의 지정학적 특성 상, 특히 통일문제의 경우 한국보다 외교자원이 월등히 풍부한       국가들을 상대로 외교를 전개해야 하는 한계에 부딪치게 됨. 따라서 한국만이 특화할 수      있는 외교자원을 개발하여 현재보다 확충된 ‘외교자산’을 상시적으로 확보할 필요가 있음.

- 대표적으로 인적 자원(외교관 활용 방식), 효율적이고 강력한 국가 리더십, 지식 & 정보      인프라, 전문화되고 역동적인 글로벌 네트워크(NGO 포함), 문화자원(한류), 국가 이미지       및 브랜드 관리 등

- 이상과 같은 자원들이 외교정책에 산발적으로 참여하고 있는 현실을 적극 활용하여, 국가      차원의 전문화된 ‘외교자산확보’ 노력이 추진되어야 함.

외교현실과 국가의 역량과 관련한 연구는 참고, R. P. Baston, Modern Diplomacy (Oxford: Routledge, 2013); Patrick Morgan, International Security: Problems and Solutions (New York: CQ Press, 2006).

4. 미국, 중국 등 주요 관여자의 통일 관련 국제분업구조 설정

- 최근의 대북 제재국면에서 발견되었듯이, 북한 문제 해결 과정에서 미국과 중국의 역할       그리고 기타 국제사회의 역할에 대해서 우리 스스로 혼란스러운 모습을 보이는 경향이 있      음. 물론 이들 사이의 역할이 명확하게 구분되는 것은 아니지만, 여러 가지 요소들을 종      합적으로 고려할 때 미국의 대응방식과 중국의 대응방식이 동일하기를 기대할 수는 없는      상황임.

- 한미동맹이라는 외교자산이 북한 문제 해결 과정에서 필요에 따라 즉각적으로 투입할 수      있는 자원이라면, 한중관계는 큰 그림에서는 한중간 정책공조가 이뤄지면서 세부적인 액      션에서는 중국의 자율성을 인정해 주는 차원에서 외교적 합의가 이뤄져야 할 것임.

- 이러한 배경에서, 미국과 중국을 포함한 다양한 국제행위자들 간 국제분업구조에 대한 고      민이 필요하고, 관련한 대안을 가지고 있어야 한다고 판단됨. 관련하여, 주요국의 의회관      계자 및 언론인 등 새롭게 tailor-made 된 통일외교 target-group 을 설정하여      이들의 역할까지도 포함한 국제분업구조를 설정해 볼 필요가 있음.

5. 대북한 관여 다양한 국제기구 및 INGO들에 대한 지속적인 모니터링

- 안정적인 국면은 물론 위기국면에서도 대북한 관여를 실시하고 있는 다양한 국제기구 및      국제 NGO 를 대상으로 제도화된 모니터링 실시

- 북한에 대한 신뢰할만한 정보의 안정적인 확보는 물론, 일종의 항상성을 가지는 북한 변      화의 매개체로 활용하여야 함. 단, 몇 몇 대표적인 국제 NGO의 경우 한국 정부의 관여에      거부감을 가지는 경우가 있으므로, 정교한 정책 목표에 따른 전문화된 접근이 필요

김성한 외, 『국내외 대북한 NGO 연구』 (서울: 일민국제관계연구원, 2016).

6. 국회 역할의 활성화 및 입법의 중요성

- 북한문제 특히 통일외교 추진과 관련하여 국회의 역할이 매우 저발전 되어 있음.

- 통일외교 추진의 지속성과 안정성 확보를 위해 국회의 적극적인 역할은 필수적임. 특히       과거 냉전 전환기(혹은 체제전환정책) 미 의회가 구소련 및 동구권 국가들을 상대로 전개      한 각종 입법활동은 냉전종식기에 큰 역할을 담당하였는데, 이를 참고할 필요가 있음.

Dobbins, James, Seth G. Jones, Keith Crane, and Beth C. DeGrasse, The                Beginner's Guide to Nation-Building (Santa Monica, CA: Rand Corporation, 2007)

V. 정책 추진 시 주요 고려사항

1. ‘비핵평화지향국가’로서의 정체성 유지

- 대북제재정책의 효과 및 유용성 논란과 관련하여, 향후에도 지속적으로 국제사회를 향후      한국이 지향하는 ‘비핵평화지향국가’로서의 정체성을 강조할 필요가 있음. 북한을 상대로      한 제재국면의 전개가, 1987년 민주화 이후 한국의 시민사회가 합의한 ‘평화로운 방법을      통한’ 한반도 통일이라는 목표를 포기한 것이 아니라는 분명한 메시지의 전달이 필요

경제인문사회연구회, “한반도 통일비전과 국제협력”, 국제세미나, 2012.

- 관련하여, 대북제재 정책의 궁극적인 목표를 둘러싼 논란은 대체로 3가지 형태로 존재.       1) 북한을 협상 테이블로 유도, 2) 북한의 비핵화 입장표명이 전제가 된 양자(다자) 대화      시작, 3) 압박의 결과로 예기치 않은 북한의 붕괴 유도

- 현실적으로는 1)과 2) 사이에서 국면이 안정화 될 것으로 전망됨.

- 현 국면 이후, 성공적인 통일외교의 전개를 위해서는, 외교정책 전반에 걸친 정교한 리더      십을 포함하여 정책 추진 능력 강화가 절대적 필요(목표, 내용, 행위자, 추진체계 등의 복      합적인 차원에서)

2. 한반도 및 동북아 안보상황을 반영한 ‘통일외교 자산 특수성’

- 북핵문제로 인한 안보위협의 증대에도 불구하고, 북한문제는 “Korea Discount"라는 부정      적인 접근에서 탈피하여, 북한문제를 해결하는 과정을 통해 한국의 국제정치적 지위 향상      의 기회로 삼아야 함.

- 예: 한미동맹의 글로벌안보 책임감 공유, 동북아국가 정체성의 한계 극복 → 동북아평화          를 세계 평화의 중심으로 설정(동북아안보대화), ‘두 개 강대국 외교(대미 & 대중)’의          모델 제시

- 우리나라가 처한 외교안보적 환경을 활용한 ‘외교의 자산 특수성’ 발굴 노력

3. 한국 버전의 ‘평화체제’ 관련 논리 개발

- 향후 한국이 북한문제 및 한반도문제의 주도권을 성공적으로 행사하기 위해서는, 북한문      제 관련한 다양한 논의에 긍정적 & 주도적으로 대응할 수 있는 준비가 필요

- 중국과 북한을 통해 향후 ‘평화체제’ 관련한 다양한 논의가 제기될 것으로 예상되고, 국      제사회에서 관련 논의의 영향력을 정확히 예측하기는 어렵지만, ‘평화체제’ 논의를 북한에      서만 제기하는 일종의 ‘고유담론’으로 제한하는 것은 바람직한 대응전략이 아닐 수 있음.

- 특히 ‘평화체제’ 논의가 안고 있는 이슈의 포괄성을 고려할 때, 앞서 제시한 통일외교 추      진전략의 다양한 차원에서 ‘평화체제’ 논의가 연계될 수 있다고 봄. 따라서 향후(제재국면      직후, 하반기 이후) 한국 버전의 ‘평화체제’ 관련 내용을 준비하고 이를 국제사회에 논리      적으로 설명할 수 있는 역량이 필요하다고 판단됨.

<참고문헌>

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The United States Advisory Commission on Public Diplomacy. 2008. Getting the            People Part Right: A Report on the Human Resources Dimension of U.S.            Public Diplomacy.

박영호 외, 2013, 『한국의 對미국 통일공공외교 실태』 경제·인문사회연구회 협동연구총서            13-26-02, 통일연구원, pp. 24-30.

박종철 외, 2012, 『통일한국에 대한 국제적 우려해소와 편익: 지역 및 주변국 차원』, KINU          통일대계연구 2012-02.

전병곤 외, 2013, 『한국의 對중국 통일공공외교 실태』 경제·인문사회연구회 협동연구총서            13-26-03, 통일연구원, pp. 38-132.

경남대학교 극동문제연구소 홈페이지 (http://ifes.kyungnam.ac.kr)

교육부 홈페이지 (http://www.moe.go.kr)

국립외교원 홈페이지 (http://www.knda.go.kr)

국방부 홈페이지 (http://www.mnd.go.kr)

문화체육관광부 홈페이지 (http://www.mcst.go.kr)

민주평화통일자문회의 홈페이지 (http://www.nuac.go.kr)

북한인권시민연합 홈페이지 (http://www.nkhumanrights.or.kr)

북한인권정보센터 홈페이지 (http://www.nkdb.org)

서울대학교 통일평화연구원 홈페이지 (http://tongil.snu.ac.kr)

외교부 홈페이지 (http://www.mofa.go.kr)

통일교육원 홈페이지 (http://www.uniedu.go.kr)

통일연구원 홈페이지 (http://www.kinu.or.kr)

피랍·탈북인권연대 홈페이지 (http://www.chnk21.org)

한국국방연구원 홈페이지 (http://www.kida.re.kr)

한국국제교류재단(KF) 홈페이지 (http://www.kf.or.kr)

한국국제협력단(KOICA) 홈페이지 (http://www.kf.or.kr)

행복한 통일로 홈페이지 (http://www.happyuni.kr)