No. 2025-16 | 2025. 6. 27.
	전시작전통제권 전환 과정 평가와 향후 정책 방향
			신범철
			세종연구소 수석연구위원
	핵심요약	1. 문제의 제기 2. 전시작전통제권 전환 추진 과정 평가 3. 전작권 전환 환경 변화와 향후 시나리오 4. 정책 제언
	본 정책브리프는 필자가 지난 세종연구소 정세토론회에서 발표한 내용을 수정, 보완하여 작성하였습니다. 글의 내용은 필자의 개인적 의견이며 세종연구소의 공식 견해가 아닙니다.

핵심 요약

□ 조건에 기반한 전작권 전환

조건에 기초한 전작권 전환의 핵심 내용은 첫째, 연합방위 주도를 위해 필요한 군사적 능력, 둘째, 동맹의 포괄적인 북한 핵·미사일 위협 대응 능력, 셋째, 안정적인 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 역내 안보 환경 세 가지임.

현재 전작권 전환 과정에서 ‘연합임무필수과제목록(CMETL)’의 평가 기준을 토대로 각 조건을 주기적으로 평가하며 한국군이 필요한 역량을 갖추었는지 확인하고 있음.

기본운용능력(IOC, Initial Operational Capability) 평가: 미래 연합사의 주요 과제를 수행할 수 있는 최소한의 군사능력 평가로 지난 2019년 8월에 평가가 이루어짐.

완전운용능력(FOC, Full Operational Capability) 평가: 미래 연합사의 주요 과제를 수행할 수 있는 충분한 능력을 갖추었는지를 평가하는 것으로 2022년 8월에 평가가 이루어짐. 현재 FOC에 기반하여 부족한 사안을 충족하는 노력이 전개 중.

완전임무수행능력(FMC, Full Mission capability) 평가: 미래 연합사의 모든 주요 과제를 수행할 수 있는 충분한 군사능력을 갖추었는지를 평가하는 것으로 아직 구체적인 일정은 미정.

□ 전작권 전환 관련 환경 변화

전작권 전환 관련 한미 당국의 입장 변화 가능성이 높아지고 있음.

그간 전작권 전환은 한국의 진보 정부는 속도감 있는 전작권 전환을, 보수 정부는 안정적인 전작권 전환을 추진해 왔음. 반면 미국은 한국 정부의 의사를 존중하는 방식으로 협력을 해 옴.

하지만 트럼프 행정부는 바이든 행정부에 비해 전작권 전환에 적극적인 입장인 것으로 평가됨. 이재명 대통령의 경우에도 21대 대통령선거 공약으로 ‘한미동맹 기반 하 전시작전통제권 환수’를 제시함.

전작권의 조기 전환과 관련한 한미 당국의 입장 일치가 예상되며, 머지않은 시기에 관련 논의가 전망됨

주한미군 전략적 유연성 문제로 전작권 전환을 더욱 앞당기게 되는 나비효과가 예상됨.

트럼프 행정부는 중국 견제를 최우선적 목표로 두고 정책을 전개 중이며, 이는 주한미군 역시 예외가 아님. 그 결과 주한미군이 대만 위기에 관여할 수 있도록 하는 전략적 유연성 문제가 제기될 것이고, 한미 당국 간 논의에 따라 주한미군 감축을 비롯한 한미동맹 현안 전반에 영향을 미칠 것으로 전망됨.

미국의 전략적 유연성 개념에는 한국군 주도의 한반도 방어 개념이 포함되어 있음. 그 결과 미국은 전략적 유연성을 확보하며, 전작권의 조기 전환을 추진하려 들 가능성이 높음.

□ 정책 제언

현재 추진 중인 조건에 기반한 전작권 전환을 유지하며, 통합형 지휘 구조를 유지하는 전작권 전환을 추진해야 함.

지금까지 발전시켜 온 전환 계획을 충실히 이행하는 것이 안정적인 전작권 전환을 통해 강력한 연합방위체제를 구축하는 길임. CMETL을 충족시켜 나가는 것이 우리 군의 역량 강화에 기초가 될 것임.

전작권 전환 이후 유엔군사령부와의 적절한 협조를 이어가며, 유사시 국제사회로부터 전력을 제공받는 업무에 관심을 두어야 함.

한국군의 핵심 군사능력 확보와 관련해서는 전구작전 수행 능력 전반에 대한 보강이 이루어져야 함.

현재에도 지휘통제, 감시·정찰 자산, 화력자산, 전쟁지속능력이 포함되고 세부 과제로 목록화 되어 평가 및 보완이 이루어지고 있으나, 현대전에 부합하는 드론 역량, AI 역량, 첨단 과학기술의 적용 등이 고루 반영된 전구작전 수행 능력이 구축되어야 함.

한반도 및 지역 안보환경 평가에서 ‘위협’과 관련한 한미 간 이견을 좁혀나가야 함.

한반도에서 제3국의 위협 문제, 한반도 역외 지역에서의 제3국 위협이 한반도에 미치는 영향 등과 관련하여 한미 간 ‘공감대 형성’ 노력이 지속적으로 이루어져야 함.

전작권 전환 이후 포괄적 전략동맹을 지속적으로 발전시켜 나가기 위한 노력이 필요하며, 주한미군의 안정적 주둔을 위한 한미 양국의 노력이 필요함.

전정부적(whole of government) 차원의 한미 협력을 심화시켜 나가야 함. 군사, 외교, 경제적 차원의 포괄적 협력이 심화되며 각 분야의 협력을 촉진하는 선순환 구조가 만들어져야 함.

주한미군의 전략적 유연성 문제는 한미 간 사전 협조를 원칙으로 조건부 양해를 추진하되, 대만 유사 시 한국군은 한반도 방어에 전념한다는 선에서 중국 문제를 다루는 한미 간 접점을 만들어야 함.

확장억제 협의체(EDSCG, NCG)를 지속 발전시켜 나가며 북핵 억제력을 강화하고, 북한과의 대화 문제도 한미 정상 간 사전 공조를 통해 조화로운 대북 접근이 이루어질 수 있도록 노력해야 함.

1. 문제의 제기

전시작전통제권(이하 ‘전작권’)은 전시에 작전 수행을 위해 배속된 부대의 작전을 통제할 수 있는 권한을 의미함.

전시작전통제권 전환과 관련한 공식적인 개념들은 다음을 참조. 국방부 홈페이지, “전시 작전통제권 전환,” at https://www.mnd.go.kr/mbshome/mbs/mnd/subview.jsp?id=mnd_010703040000 (2025. 6. 11. 방문)

작전통제권(operational control, OPCON)은 특정한 작전을 수행하기 위해 제한된 시간과 공간에서 부대를 지휘할 수 있는 권한을 의미.

우리 군의 작전통제권은 1950년 6.25 전쟁 당시 유엔군사령관에게 이양된 후, 1978년 한미연합군사령관에게 이양되었고, 다시 1994년 전시와 평시 작전통제권을 분리하여 평시 작전통제권이 한국군으로 전환되어 합참의장이 이를 행사.

현재 전작권은 한미연합사령관이 행사하고 있음.

전작권은 전시에 한미 양국 대통령의 지시를 받아 양국 국방장관의 한미안보협의회의(SCM) 및 합참의장의 한미군사위원회(MCM)를 통해 지정된 부대를 지휘하는 제한적 권한이며, 모든 군대를 지휘하는 개념이 아님.

전작권 전환은 우리 군 주도로 연합방위체제를 운용하는 것을 의미함. 실질적으로는 현재 주한미군사령관이 행사하고 있는 전시 작전통제권을 한국군 장성으로 전환하는 것을 의미함.

전작권 전환은 2006년 9월 한미 정상회담에서 전작권 전환 기본 원칙에 합의한 이후 지속적으로 추진되고 있음.

당초 시기를 기준으로 전환에 합의하여 2012년 4월, 2015년 12월로 전환 일자가 조정되었으나, 이후 조건에 기반한 전작권 전환에 합의. 2015년 10월 한미 국방장관은 전작권 전환의 안정적 추진을 위해 기존 ‘시기에 기초한 전환 방식’을 ‘조건에 기초한 전환 방식’으로 변경함.

현재 ‘조건에 기초한 전작권 전환계획(Condition based OPCON Transition Plan)’에 따라 전작권 전환이 준비되고 있음.

다만, 트럼프 행정부와 이재명 정부 출범에 따른 전작권 전환 관련 환경 변화가 예상되는 상황을 고려하여 전작권 전환 추진 방향을 제언하고자 함.

전작권 전환에 긍정적인 양국 정부 입장을 고려하여 조기 전작권 전환 가능성과 쟁점을 살펴보고자 함.

전작권 전환 관련 시나리오를 검토하고 그에 따른 대응 방향을 선제적으로 검토함으로써 향후 발생 가능한 사안에 대한 충실한 준비를 지원하고자 함.

2. 전작권 전환 추진 과정 평가

전작권 전환의 역사와 조건에 기반한 전작권 전환의 추진

전작권 전환의 역사는 다음과 같이 지속적으로 진화해 왔음.

자세한 전작권 전환 추진 경과는 다음을 참조. 김정섭, “전시작전통제권 전환의 쟁점과 과제,” 「세종정책브리프 2020-11」 (세종연구소, 2020.8.20.), 4-8쪽.

년도	주요 내용
1950	6.25 전쟁 발발 직후인 7월 14일, 이승만 대통령이 유엔군 사령관(맥아더 장군)에게 작전통제권 위임
1978	한미연합사령부 창설, 유엔군 사령관으로부터 한미연합군사령관에게 작전통제권 이양
1994	한미연합군사령관의 작전통제권 중 평시 작전통제권은 한국군으로 이양
2006	9월 한미 정상회담에서 전작권 전환 기본 원칙과 이행지침에 합의 주한미군 지속 주둔, 연합대비태세 유지, 공고한 한미동맹, 유사시 신속한 증원
2007	2월 한미 국방장관회담에서 2012년 4월 17일로 전작권 전환 합의 ‘한국 합참 주도-미군 한국사 지원’의 병렬형 지휘 구조 채택, 한미연합사는 해체
2010	6월 한미 정상회담에서 전작권 전환 시기를 2015년 12월 1일로 조정
2014	4월 한미 정상회담에서 북핵 위협 등 안보환경을 고려, 전작권 전환 조건을 재검토하기로 합의 10월 국방장관간 안보협의회(SCM)에서 ‘조건에 기초한 전작권 전환’으로 변경
2015	11월 국방장관간 안보협의회(SCM)에서 ‘조건에 기초한 전작권 전환계획(COTP)’ 합의
2017	6월 한미 정상회담에서 조건에 기초한 전작권 전환의 조속한 추진에 합의
2018	10월 국방장관간 안보협의회(SCM)에서 미래지휘구조 기본안 합의
2019	8월 미래연합사 기본운용능력(IOC) 평가 시행
2022	8월 미래연합사 완전운용능력(FOC) 평가 시행
현재	FOC 평가를 마친 이후 조건 충족 검증을 위한 한미 공동 평가 시행 중

조건에 기초한 전작권 전환의 핵심 내용은 첫째, 연합방위 주도를 위해 필요한 군사적 능력, 둘째, 동맹의 포괄적인 북한 핵·미사일 위협 대응 능력, 셋째, 안정적인 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 역내 안보 환경이라는 세 가지임.

국방부, 앞의 각주 1 참조.

첫째, 연합방위 주도를 위해 필요한 군사적 능력은 한국군의 핵심 군사능력 확보 및 미래연합군사령부의 핵심 임무수행능력 확보를 의미함. 이러한 능력에는 정보, 작전, 군수, 통신 분야의 역량이 핵심임.

※ 한국군: 선정된 핵심 군사능력과 미래 연합군사령부의 전구작전 수행 능력을 발전,

※ 미군: 연합방위능력 강화를 위해 ‘보완능력’과 ‘지속능력’을 제공,

둘째, 동맹의 포괄적인 핵·미사일 위협 대응 능력은 탐지, 결심, 격퇴, 방어 분야의 능력으로 구분할 수 있으며, 정찰 자산, Kill Chain, 한국형 미사일 방어 역량 등이 핵심임.

※ 한미 공동으로 탐지(Detect), 결심(Decide), 격퇴(Defeat), 방어(Defense) 분야의 능력을 구축

셋째, 안정적인 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 역내 안보환경은 북한 비핵화 협상의 진전이나 한반도를 둘러싼 주변 정세의 안정이 핵심임.

※ 양국 정보당국 간 협의를 통해 북한의 군사능력(핵·미사일·재래식 포함)과 의도, 북한 체제의 안정성, 역내 상황 및 환경 등을 정기적으로 평가 중.

전작권 전환 문제를 정치적 쟁점으로 보는 시기는 지났으며, 군사적 관점에서 전작권 전환 과정에서 ‘연합임무필수과제목록(CMETL)’의 평가 기준을 토대로 각 조건을 주기적으로 평가하며 한국군이 필요한 역량을 갖추었는지 확인하고 있음.

ISDP, “Not a Sovereignty Issue: Understanding the Transition of Military Operational Control between the United States and South Korea,” 「ISDP Backgrounder」 (2021. 4.), p.15., at https://www.isdp.eu/publication/not-a-sovereignty-issue-understanding-the-transition-of-military-operational-control-between-the-united-states-and-south-korea/ (2025.6.12. 방문)

국방부, 앞의 각주 1.

기본운용능력(IOC, Initial Operational Capability) 평가: 미래 연합사의 주요 과제를 수행할 수 있는 최소한의 군사능력 평가로 지난 2019년 8월에 평가가 이루어짐.

완전운용능력(FOC, Full Operational Capability) 평가: 미래 연합사의 주요 과제를 수행할 수 있는 충분한 능력을 갖추었는지를 평가하는 것으로 2022년 8월에 평가가 이루어짐. 현재 FOC에 기반하여 부족한 사안을 충족하는 노력이 전개 중.

완전임무수행능력(FMC, Full Mission capability) 평가: 미래 연합사의 모든 주요 과제를 수행할 수 있는 충분한 군사능력을 갖추었는지를 평가하는 것으로 아직 구체적인 일정은 미정.

전작권 전환 조건에 대한 평가는 조건별 세부 과제에 대한 한미 양측의 종합 평가 후, 한미 군사·국방 당국 간 정례협의체(양국 합참의장 간 MCM, 양국 국방장관 간 SCM)를 통해 검토하며, 한미 연합평가단이 동일한 평가 기준을 적용해 검토하고 있음.

전작권 전환 이후의 변화

전작권 전환 이후 연합 지휘 구조는 한국군 중심으로 변화가 예정됨.

국방부, 위의 각주.

전작권 전환 이후의 지휘 구조: 한미연합군사령부(CFC)가 미래연합군사령부(Future CFC)로 개편되며, 기존의 한미연합사령부는 해체 또는 재구성되고, 새로운 연합사령부가 구성됨.

미래연합사령부의 사령관은 한국군 4성 장군, 부사령관은 미군 4성 장군이 맡음. (현재는 미군 4성 장군이 사령관, 한국군 4성 장군이 부사령관) 그 결과 한국군 합참의장 또는 미래연합사령부 한국군 사령관이 한미연합군의 작전통제권을 행사할 예정임.

전작권 전환 이후에도 주한미군은 철수하지 않고 한반도 방어 임무를 수행함.

한반도 유사시 주한미군은 한국군 지원을 담당하며, 배속된 부대의 경우 한국군 주도의 연합작전 참여를 지속함. 기존에 합의된 전시 증원도 유지되는 상황임. 특히 미측 4성 장군이 미래연합사령부의 부사령관을 맡음으로써 작전 연계성을 유지할 수 있도록 설계하고 있음.

다만 형식상으로는 주한미군 4성 장군으로 명시되어 있으나, 미군의 퍼싱 원칙과 주한미군의 위상 변화 가능성 등으로 인해 향후 3성 장군으로 보임할 가능성은 배제하기 어려움.

※ 퍼싱 원칙: 미군이 다른 나라 지휘를 받지 않고 독자적인 지휘권을 행사하려는 전통을 ‘퍼싱 원칙’이라고 하며, 전작권 전환 이후 미래 연합사에서 퍼싱 원칙이 제기될지에 관해 우려가 제기됨.

전작권 전환 이후 한반도 유사시 작전통제의 흐름은 다음 그림과 같음.

전시작전통제권 전환 이후의 연합지휘체계 및 문제점 개선 방안과 관련한 자세한 내용은 다음을 참조. 차두현·정만기, “전작권 전환 대비 미래연합사가 준비해야 할 과제,” 「아산정책연구원 리포트」(2021.4.20.), at https://www.asaninst.org/contents/%ec%a0%84%ec%9e%91%ea%b6%8c-%ec%a0%84%ed%99%98-%eb%8c%80%eb%b9%84-%eb%af%b8%eb%9e%98%ec%97%b0%ed%95%a9%ec%82%ac%ea%b0%80-%ec%a4%80%eb%b9%84%ed%95%b4%ec%95%bc-%ed%95%a0-%ea%b3%bc%ec%a0%9c/ (2025.6.12. 방문)

<그림 1 > 전작권 전환 이후의 지휘 구조

3. 전작권 전환 환경 변화와 향후 시나리오

가. 전작권 전환 관련 한미 당국의 입장 변화 가능성

그간 전작권 전환은 한국의 진보 정부는 속도감 있는 전작권 전환을, 보수 정부는 안정적인 전작권 전환을 추진해 왔음. 반면 미국은 한국 정부의 의사를 존중하는 방식으로 협력을 해 옴.

하지만 트럼프 행정부는 바이든 행정부에 비해 전작권 전환에 적극적인 입장인 것으로 평가됨.

엘브리지 콜비(Elbridge A. Colby) 미 국방부 정책차관은 지난 3월 4일 군사위원회에 제출한 서면 답변서에서 전작권 이양 관련 “이 민감한 문제는 신중하게 검토해야 할 필요가 있다”면서도 “외교정책에 관한 도널드 트럼프 대통령의 비전에는 한국 같이 유능하고 의욕적인 동맹국에 힘을 실어주는 것이 포함된다”고 언급함.

김은중, “美국방차관 후보 "한국 상황보면 한·미·일 협력 지속될지 불분명,” 「조선일보」(2025.3.5.), at https://www.chosun.com/international/us/2025/03/05/YXMRYZ7YSNCOZBSOJPGQLO5QHA/ (2025.6.12. 방문)

피트 헤그세스(Pete Hegseth) 미 국방장관은 잠정국방전략지침(Interim National Defense Strategy Guidance)를 통해 “미국은 중국의 대만 침공 저지와 미 본토 방어에 주력하고, 동맹국에게는 북한 위협 억제 역할의 대부분을 맡기겠다”고 언급함.

황철환, “美국방 "北 등 억제 역할 대부분 동맹국에…방위비 압박" 지침,” 「연합뉴스」(2025.3.30.), at https://www.yna.co.kr/view/AKR20250330049800009 (2025.6.12. 방문)

이재명 대통령의 경우에도 21대 대통령선거 공약으로 ‘한미동맹 기반 하 전시작전통제권 환수’를 제시함으로써 전작권 전환에 적극적이었던 기존 민주당 기조를 이어가고 있음.

중앙선거관리위원회 정책·공약마당, “제21대 대통령선거 이재명 공약목록 4호 외교·통상 분야 세부 과제,” at https://policy.nec.go.kr/plc/commiment/UELPromisePopup.do?menuName=%EC%A0%9C21%EB%8C%80+%EB%8C%80%ED%86%B5%EB%A0%B9%EC%84%A0%EA%B1%B0&ocrCnvrSeqNo=11230 (2025. 6. 11. 방문)

이재명 대통령은 21대 대선 과정에서는 전작권 전환과 관련하여 자세한 언급이 없었으나, 지난 20대 대선 과정에서 “이미 (한미 간) 합의된 절차에 의해 검증을 빨리 끝내는 게 중요하다”며 전작권 전환에 관해 적극적인 입장을 피력한 바 있음.

고상민, “이재명, 전시작전권 최대한 신속히 환수…검증절차 빨리 끝내야,” 연합뉴스 (2021. 12.30.), https://www.yna.co.kr/view/AKR20211230088300001 (2025. 6. 11. 방문)

당시 언론 인터뷰를 보면 “저는 그런 생각도 한다. 그냥 환수하면 되지 무슨 조건을 거쳐서 무슨 능력이 검증되면 (환수)하겠다는 것인지. 그러나 합의했으니 그 절차를 지키도록 노력해야 할 것”이라고 언급했음. 또한 “전 세계에서 독립 주권국가가 군사작전권을 다른 나라에 맡기고 있는 예가 없지 않으냐”며 “주권의 핵심 중에서도 핵심이 군사주권, 그중에서도 작전권이 핵심 아니냐. 이것을 (타국에) 맡겨 놨다는 것도 사실은 상식 밖의 일이고 예외적 상황”이라고 강조하였음.

고상민, 위의 각주.

그 결과 전작권의 조기 전환과 관련한 한미 당국의 입장 일치가 예상되며, 조기 전작권 전환을 위한 논의가 전개될 것으로 전망됨

나. 전작권 전환을 둘러싼 환경 변화 전망

과거에 비해 전작권 전환의 당위성에 관한 논쟁은 줄어든 것으로 평가되며, 이는 전작권 전환에 긍정적인 요인으로 작용할 것으로 전망함.

전작권 전환의 당위성과 관련한 초기 논쟁은 다음을 참조. Clint Work, “The Long History of South Korea’s OPCON Debate,” 「The Diplomat」 (2017.11.1.), at https://thediplomat.com/2017/11/the-long-history-of-south-koreas-opcon-debate/ (2025.6.12. 방문)

전작권 전환은 국내정치적 차원의 자주성 문제, 우리 군의 작전 역량 강화라는 차원의 긍정적 요인과 전환 과정에서 미국의 대한반도 공약 약화에 따른 대북 대비태세 약화 우려가 공존하는 문제임.

전작권 조기 전환을 찬성하는 측에서는 독립국가로서 전작권을 보유하는 것이 당연한 권리라는 ‘주권’을 강조했고, 우리 군의 독자적 작전역량 강화를 위해 전작권 보유가 필요하다는 ‘자주성’을 강조했음. 자강을 위해 전작권을 보유해야 한다는 주장임.

정경영, “한미 전시작전통제권 전환: 결기와 추진 전략,” 「동아시아연구원 글로벌 링크」 (2024.4.29.), 7-10쪽.

전작권의 신중한 전환을 주장하는 측에서는 증강된 북핵 위협에 대응하기 위한 준비가 필요하며, 전쟁 경험이 풍부한 미군이 전작권을 행사하는 것에 비해 한국이 주도할 때 억제력 약화가 우려된다는 것을 지적하며, 한국군의 지휘 역량 및 감시정찰 자산이 아직 부족하다는 주장임.

김관용, “[갈길 먼 전작권전환]한·미 軍 원로들 "시기 보단 조건 충족이 우선,” 「이데일리」(2019.11.12.), at https://www.edaily.co.kr/news/read?newsId=01548166622685064&mediaCodeNo=257 (2025.6.12. 방문)

하지만 전작권 전환이 합의된 지 20년이 가까워지고 있고, 우리 군의 역량이 그간 강화된 상황이기에 전작권 전환에 대한 불안감도 많이 해소되고 있음. 동시에 우리 군도 IOC 및 FOC를 거치며 지속적으로 역량을 보완해 나가고 있기에 전작권 전환에 긍정적인 환경이 조성된 것으로 평가함.

한국은 물론이고 미국에서도 전작권 전환에 긍정적인 견해들이 최근 등장하며, 조기 전작권 전환에 대한 여론이 조성되고 있는 상황임.

Clint Work, “No More Delays: Why It’s Time to Move Forward With Wartime OPCON Transition,” 「Stimson Center Policy Paper」 (2022.6.21.), at https://www.stimson.org/2022/no-more-delays-why-its-time-to-move-forward-with-wartime-opcon-transition/ (2025.6.12. 방문)

주한미군 전략적 유연성 문제 제기로 인해 전작권 전환을 더욱 앞당기게 되는 나비효과가 예상

트럼프 행정부는 중국 견제를 최우선적 목표로 두고 정책을 전개 중이며, 이는 주한미군 역시 예외가 아님. 그 결과 주한미군이 대만 위기에 관여할 수 있도록 하는 전략적 유연성 문제가 제기될 것이고, 한미 당국 간 논의에 따라 주한미군 감축을 비롯한 한미동맹 현안 전반에 영향을 미칠 것으로 전망됨.

Victor Cha, “The Meaning of U.S. Troop Withdrawals from Korea,” (CSIS Homepage, 2025.6.2.), at https://www.csis.org/analysis/meaning-us-troop-withdrawals-korea (2025. 6. 11 방문)

미국의 전략적 유연성 개념에는 한국군 주도의 한반도 방어 개념이 포함되어 있음. 그 결과 미국은 전략적 유연성을 확보하며, 전작권의 조기 전환을 추진하려 들 가능성이 높음. 이는 새로운 개념이 아니며, 탈냉전기 이후 미국이 지속적으로 고민해 온 문제임.

김현욱, “전작권 전환과 미국의 전략적 유연성 개념,” 「IFANS FOCUS」(외교안보연구소, 2010.3.3.), at file:///C:/Users/user/Downloads/IFANS%20FOCUS%202010-07K(%EA%B9%80%ED%98%84%EC%9A%B1)%20%EC%A0%84%EC%9E%91%EA%B6%8C%20%EC%A0%84%ED%99%98%EA%B3%BC%20%EB%AF%B8%EA%B5%AD%EC%9D%98%20%EC%A0%84%EB%9E%B5%EC%A0%81%20%EC%9C%A0%EC%97%B0%EC%84%B1%20%EA%B0%9C%EB%85%90%20(2).pdf. (2025. 6. 11. 방문)

한미 당국 간 전략적 유연성 협의가 잘 이루어진다면 양국간 합의에 따라 전작권 전환이 원활하게 이루어질 전망이나, 그렇지 못할 경우에는 전작권 전환의 속도는 빨라질 수 있으나, 전작권 전환 이후의 지휘 구조에 영향을 미칠 가능성을 배제할 수 없음.

전작권 전환 조건 충족의 문제는 민감한 사안이나 정치적 판단을 뒷받침하는 군의 노력이 예상됨.

현재 한미 양국 군사당국은 전작권 전환과 관련한 각 조건을 세분화하여 관리하고 있음. 이 중 일부는 조건을 충족한 것도 있고, 아직 조건을 충족하지 못한 것도 존재함. 이러한 조건들은 매년 3월, 8월의 한미 연합연습을 기준으로 하여 점검되며, 보완되고 있으며 가을의 MCM이나 SCM 등을 통해 평가됨.

상당한 진전이 있다고는 하나, 기존의 기준으로 전작권 전환 조건을 평가할 경우 조기에 전작권 전환은 쉽지 않은 상황이 될 수도 있음. 실제로 검증단계가 상향될수록 검증 평가 과제의 수가 증가하고, 합격 기준이 강화된다는 점에서 까다로운 검증 기준이라는 비판도 제기된 바 있음.

김정섭, 위의 각주 2, 14쪽.

그러나 양국 정상 또는 국방장관 차원의 합의가 있을 경우, 조건의 충족 기준을 유연하게 가져감으로써 전작권 전환을 앞당기는 노력이 가능할 것으로 전망함.

조기 전작권 전환을 위해 일부 기준을 유연하게 조정할 경우 부실한 전작권 전환이라는 비판이 제기될 수 있으나, 전작권 전환 이후 보완해 나가는 것도 하나의 방법일 수 있기에 전작권 전환 조건의 문제를 지나치게 경직된 관점에서 바라볼 필요는 없음.

그보다 중요한 것은 우리 군의 역량 강화를 위해 지속적인 투자가 이루어져야 한다는 점이며, 이를 기반으로 강군으로 거듭나는 노력을 기울여야 한다는 점임. 동시에 정치권과 군 간의 전작권을 둘러싼 오해를 해소하기 위한 소통 메커니즘 강화도 필요함.

한미동맹 현안이 원활히 해결되지 못할 경우, 지휘 구조 문제가 제기될 가능성도 존재

전작권 전환 이후 연합 지휘 구조 문제가 다시 제기될 수 있는 상황임. 이는 주한미군의 전시지원과 밀접한 관계가 존재하기 때문임. 공식적으로는 통합형 지휘 구조나 병렬형 지휘 구조에 차이가 있다고 보기 어려우나, 통합형 지휘 구조가 보다 밀접한 연합방위체제를 지향한다는 인식이 군 당국에 존재함.

이러한 배경에서 2018년에 현재의 연합사와 유사한 통합형 지휘 구조를 채택한 것이고, 현재까지 보완해 온 것임. 지휘 구조의 장단점과 관련해서는 군사전문가 간에 이견이 아직도 이어져 오고 있는 사안이며, 어느 하나가 절대로 옳다고 보고 어려운 문제임.

다만, 주한미군의 전략적 유연성 문제를 둘러싼 한미 당국 간 이견이 발생할 경우, 미측은 주한미군 감축과 함께 전작권 전환 이후의 지휘 구조 역시 병렬형으로 제안할 가능성이 존재함.

이는 초기 전작권 전환 합의 당시의 병렬형 지휘 구조로 ‘동맹군사협조본부’라는 기구를 통해 느슨한 형태의 전작권 협력을 하는 방식이 될 것으로 전망됨.

<그림 2> 전작권 전환 이후 병렬형 지휘구조

병렬형 지휘구조의 경우 한미 양국은 안보협의회의(SCM)와 군사위원회(MC)와 같은 전략대화 체제는 계속 존속시키되, 한반도 방위에 있어서 한국군이 주도적 역할을, 주한미군이 지원적 역할을 수행하게 된다. 또한 양국간 원활한 협력을 보장하기 위한 핵심기구로 ‘동맹군사협조본부(AMCC)’를 설치하는 것이다. 병렬형 지휘구조의 작전형태와 관련해서는 다음을 참조. EAI 한미동맹 Task Force, “변환시대의 한미 안보협력: 미래를 향한 지휘관계 재건축,” 「EAI 외교안보대전략시리즈」(2008.2.18.). at https://eai.or.kr/data/bbs/kor_book/2009060411545759.pdf (2025.6.12. 방문)

‘동맹군사협조본부’의 경우 한반도 유사시 통합된 대응이 제한되는 측면에서 현재의 단일 사령부로 변경된 것이나, 훨씬 더 단순한 지휘 구조로 조기 전작권 전환에 유리한 구조임.

미측이 한반도 방어에 관심이 줄어들 경우, 다시 초기의 지휘 구조로 되돌리려 할 가능성이 존재하며, 이 경우 한미 간 연합방위체계가 느슨해질 수 있는 우려가 존재함.

다. 향후 전작권 전환 시나리오

지휘 구조 변경 없이 조건 충족에 합의하며 전작권을 전환.

현재와 같은 통합형 지휘 구조 하에서 전작권 전환 조건(CMETL)의 충족 평가를 통해  전작권 전환을 이행하는 것을 의미함. 한미 양국 정상 및 군 당국 간의 원활한 협조가 이루어지는 바람직한 전작권 전환 상황으로 평가함.

물론 CMETL 평가 기준이나 시기를 유연하게 조정할 가능성도 배제할 수 없으나, 관련 투자 및 보완이 지속적으로 이루어진다는 가정 하에서 큰 문제가 되지 않는다고 봄.

이 경우 완전임무능력평가(FMC)를 단기간 내에 마치고, 2년의 준비기간을 거친 후 조기에 전작권 전환을 완료할 수 있을 것으로 전망함.

지휘 구조 변경과 함께 조기에 전작권을 전환

미국이 통합형 지휘 구조를 두지 않고 병렬형으로 지휘 구조를 선택할 가능성도 배제할 수 없음. 이 경우 병렬형 지휘구조를 구축하기 위해 새로운 전작권 전환 조건을 수립하고 과제 목록을 선정·평가하기 보다는 시기를 정해 전작권 전환을 완료하려 들 가능성도 배제할 수 없음.

사실상 초기의 전작권 전환으로 돌아가는 방식으로 조기 전작권 전환에는 유리할 수 있으나, 연합방위태세의 완결성에는 의문이 제기될 수 있는 방식임. 그럼에도 추진한다면 조기에 전작권 전환을 완료할 수 있는 방안임.

4. 정책 제언

가. 지휘 구조 변경 없는 전작권 전환이 필요

현재 추진 중인 조건에 기반한 전작권 전환을 유지하며, 통합형 지휘 구조를 유지하는 전작권 전환을 추진해야 함.

지금까지 발전시켜 온 전환 계획을 충실히 이행하는 것이 안정적인 전작권 전환을 통해 강력한 연합방위체제를 구축하는 길임. CMETL을 충족시켜 나가는 것이 우리 군의 역량 강화에 기초가 될 것임.

동시에 하나의 연합사령부를 통해 유사시 신속하고 통합적인 작전통제권을 행사할 수 있음. 통합형 사령부가 다시 두 개의 사령부로 분리되고 동맹군사협조본부 체제로 돌아갈 경우 연합방위태세의 약화로 인식될 가능성이 크며, 이는 국내외적으로 한미동맹이 약해졌다는 부정적 인식의 확산으로 이어질 가능성이 큼.

한편, 연합사 체제가 유지되며, 한국군 4성 장군이 미군 4성 장군을 지휘하는 체계는 오래 지속되지 못할 가능성이 큼. 이때 미군 3성 장군 보직이 현실화 될 가능성이 높음. 이 경우 주한미군 사령관이 겸직할 유엔군사령관의 전력 제공 기능과 동맹국 군사 협조 업무를 강화함으로써 4성 장군을 유지하는 방향의 노력이 필요함.

4성과 3성 사령관은 차이가 큼. 4성 유엔군사령관은 미국 합참에 직접 보고하는 체계를 갖추고 있어 유사시 전력제공에 더 큰 역할을 신속하게 추진할 수 있음. 그렇지 못할 경우 하와이에 있는 인도태평양사령부 예하로 편성될 가능성이 큼.

만일 전작권 전환 과정에서 병렬형 지휘 구조로 변경될 경우, 확장억제 강화에 더 큰 노력을 기울여야 함.

병렬형 지휘 구조는 주한미군의 한반도 방어 태세가 느슨해질 수 있다는 점에 유의해야 함. 동맹군사협조본부의 기능이 아무리 잘 갖춰진다 해도, 의사결정의 신속성에서 뒤처질 수밖에 없기 때문임.

따라서 병렬형 지휘 구조로 방향이 전환될 경우 한미동맹에 부작용이 적도록 추진해야 함, 특히 확장억제 협력에 장애가 따를 가능성이 존재함에 유의해야 함.

현재 주한미군사령관이 겸직하고 있는 연합사에서 전작권을 행사하며, 다시 유엔군사령관의 지위로서 미 합참에 확장억제 관련 협조를 직접 요청할 수 있으나, 한국군 4성장군이 연합사령관에 보직할 경우, 주한미군사령관이나 유엔군사령관에게 확장억제 협력 협조를 요청한 후 이들이 다시 미국 합참에 요청하는 절차적 비효율성이 존재하기 때문임.

물론 양국 정상, 국방장관, 합참의장 수준의 협의 채널이 운용될 것이나, 전시에 연합사령관의 역할을 고려할 때 병렬형 지휘 구조의 경우 확장억제와 관련한 추가적인 관심이 필요함.

어떠한 경우에든 전작권 전환 이후 유엔군사령부와의 적절한 협조를 이어가며, 유사시 국제사회로부터 전력을 제공받는 업무에 소홀하면 안 됨.

전시작전통제권 전환 이후 유엔군사령부와의 업무협조 관계 문제는 다음의 논문을 참조. 장관현, “전시작전통제권 전환에 따른 유엔군사령부 재활성화에 관한 연구,” (아주대학교 박사학위논문, 2019).

1978년 한미연합사에 작전통제권을 이양한 이후 유엔군사령부는 ‘정전협정 이행 및 준수 관리’와 ‘한반도 유사시 전력 제공’을 위한 추가 기능이 편성됨. 현재까지 전력 제공 기능이 유지·발전되어 오고 있으므로 관련 협조 체계 구축이 긴요함.

따라서 미래연합사령부의 경우 배속된 군에 대한 작전통제 못지 않게 유엔군사령부와의 협조 관계를 잘 발전시키며, 전시 국제적 차원의 전력 보강을 확보해야 함. 전작권 전환은 우리 군이 작전 역량을 증명하고 동시에 동맹 구조를 재설계하며 전쟁을 수행하는 포괄적 행위임을 인식해야 함.

나. 지속적인 군사력 강화가 필요하며, 3대 역량 강화에 중점을 두어야

첫째, 한국군의 핵심 군사능력 확보와 관련해서는 전구작전 수행 능력 전반에 대한 보강이 이루어져야 함

현재에도 지휘통제, 감시·정찰 자산, 화력자산, 전쟁지속능력이 포함되고 세부 과제로 목록화 되어 평가 및 보완이 이루어지고 있으나, 현대전에 부합하는 드론 역량, AI 역량, 첨단 과학기술의 적용 등이 고루 반영된 전구작전 수행 능력이 구축되어야 함.

전작권 전환 과정 및 그 이후에도 3월과 8월의 한미 연합훈련을 통해 지속적으로 연합방위체제를 발전시키고, 관련 교육에 더욱 힘써야 함. 연합훈련의 의미를 과소평가해서는 안 됨.

둘째, 북한의 핵·미사일 위협 대응 능력 구비와 관련해서는 현재의 4D 작전 수행 역량을 발전시키는 것 외에도, 확장억제와 관련한 지휘 체계 문제가 세밀하게 고려되어야 함.

탐지, 결심, 격퇴, 방어의 4D 개념을 지속 발전시켜 나가며, 북한 핵·미사일 대응 역량을 강화하는 것에 중점을 두되, 현재 전략지침 수준의 확장억제 협력을 작전계획 수준으로 발전시키는 과정에서, 미국 전략자산 작전통제 문제에 대한 우리 측의 관여를 확대할 수 있는 방안을 함께 고려해야 함.

전작권 전환과 확장억제는 다른 개념이고, 미국 전략자산의 작전통제 문제는 우리가 관여하기 어려운 영역이지만, 한반도 유사시 작전 수행에 있어서는 함께 고려할 수밖에 없기 때문임.

따라서 현재 핵협의그룹(NCG)을 통해 발전시키고 있는 확장억제의 작전적 수준 협력에서, 적정한 지휘통제 원칙과 협의 절차를 마련하는 것이 전작권 전환 이후 작전통제권의 일부로 협의되어야 함. 동시에 전작권 전환 이후 한미 연합 연습·훈련을 통해 이러한 개념을 연습·훈련해야 함.

셋째, 한반도 및 지역 안보환경 평가를 내실화하기 위해 ‘위협’과 관련한 한미 간 이견을 좁혀나가야 함.

전통적으로 대한민국은 북한 위협만을 안보 위협의 대상으로 삼아왔고 주변 정세는 안보 환경으로 평가하는 경향이 강했음. 반면 미국은 주변 정세 역시 안보 위협이 대상으로 삼고 있음.

동맹국 연합방위 체제의 제3국 위협 인식 문제는 민감한 사안이나, 이 문제에 대한 양국 간 인식 차를 좁혀야 동맹의 지속가능한 발전이 가능할 것임.

한반도에서 제3국의 위협 문제, 한반도 역외 지역에서의 제3국 위협이 한반도에 미치는 영향 등과 관련하여 ‘공감대 형성’이 지속적으로 이루어져야 함.

안보 환경 평가와 관련해서는 ‘연루와 방기’라는 딜레마에 기반한 조심스러운 접근보다는 ‘관여와 확대’라는 적극적인 접근을 통해 동맹의 기반을 다지는 노력이 필요함.

다. 우리 군의 상부지휘구조 재편과 연계 필요

전작권 전환 이후 우리 군은 군사대비태세의 전평시 일원화 문제에 직면하게 됨. 따라서 전작권 전환 과정에서 상부지휘구조 재편을 함께 고민해야 함.

현재는 평시에는 합참의장이 군령권을 행사하며 작전사령부를 작전통제하나, 전시에는 주한미군사령관이 겸직하고 있는 연합사로 작전통제권이 이양됨. 이처럼 분리된 작전통제권의 이관 과정이 매끄럽지 못할 경우 전쟁 수행에 지장을 받을 수 있음. 그럼에도 미군 4성장군이 책임을 지고 전작권을 이행하는 과정에서 미측의 적극적인 지원을 확보할 수 있음.

전작권 전환 이후에는 평시에서 유사시로 전환될 때 한국군 4성 장군이 본인 또는 다른 4성 장군에게 작전통제권을 이양하게 되어 있음. 이 과정에서 매끄러운 전작권 전환과 주한미군과 효율적인 협력이 필요함.

이를 위해서는 한국군 역시 전평시 작전통제권 행사 주체를 단일화할 필요가 있음. 현 계획상으로는 평시 전작권 책임은 합참의장에게 있고, 전시 전환에 따라 또 다른 한국군 4성 장군에게 전작권이 이양됨. 따라서 전평시가 구분되는 단점이 있음. 전평시 작전통제권 행사 주체를 통일하는 것이 바람직함.

전작권 전환 과정에서의 상부지휘구조 재편은 전작권을 넘어선 우리 군 상부 지휘 구조의 혁신적 재편과 연계되어야 함.

현재와 같이 각 군 참모본부를 두고 군령과 군정을 분리하여 다루는 방식은 AI 과학기술 시대의 스마트 강군과 거리가 있음.

첨단과학의 지원을 통해 통합군을 지향하며, 군은 전투업무 수행을 위해 최적화된 구조로 나아가야 함. 합참의장은 현행 작전업무에서 벗어나 대통령에 대한 군사 보좌, 합동 전력 증강 및 전략 개발 업무에 집중하고, 합동군사령관과 각 군 사령관을 두어 군령과 군정을 통합해야 함. 특히 국방부장관 문민화가 이루어질 경우 합참의장의 대통령에 대한 군사보좌 업무가 급증할 것임을 인식해야 함.

라. 한미동맹의 안정적 관리에 더욱 힘써야

전작권 전환은 우리 군에는 기회이자 도전임. 역량 강화는 기회지만, 대북 억제력 약화 가능성이라는 도전도 존재함.

한미동맹의 역할은 전쟁 수행 역량 못지않게 대북 억제 역량이 존재함. 실제 전쟁 수행 역량은 전작권 전환 이후 약해지지 않고 더욱 강화될 수 있으나, 미군의 관여 약화로 인해 대북 억제 역량은 약화되었다는 인상을 줄 수 있음.

따라서 전작권 전환 이후에도 한미동맹이 강력하게 유지된다는 인식을 국내외에 심어주어야 하며, 이를 위한 세심한 배려가 필요함.

포괄적 전략동맹을 지속적으로 발전시켜 나가기 위한 전정부적 차원의 노력이 필요함.

한미 정상회담을 통해 워싱턴 선언과 캠프 데이비드 선언(한미일)을 넘어서는 새로운 비전 문서를 만들고 양국 정상이 서명해야 함. 이를 통해 한미동맹의 강건함을 전 세계에 과시할 수 있음.

관세 및 경제안보 문제, 외교 협력, 국방 협력 등 각종 현안을 무리 없이 잘 풀어내며, 전정부적(whole of government) 차원의 한미 협력을 심화시켜 나가야 함. 군사, 외교, 경제적 차원의 포괄적 협력이 심화되며 각 분야의 협력을 촉진하는 선순환 구조가 만들어져야 함.

주한미군의 안정적 주둔을 위한 한미 양국의 노력이 필요함.

방위비 분담금 협상은 2024년에 합의된 내용을 기반으로 하되, 미국이 필요로 하는 군함의 유지보수(MRO) 문제 등을 활용하며 안정적으로 해결해야 함. 예상되는 미국의 과도한 요구를 적절히 상쇄하며 대북 억제력 강화를 이끌어내야 함.

주한미군의 전략적 유연성 문제는 한미 간 사전 협조를 원칙으로 조건부 양해를 추진하되, 대만 유사 시 한국군은 한반도 방어에 전념한다는 선에서 중국 문제를 다루는 한미 간 접점을 만들어야 함. 한미동맹의 주 임무는 북한의 위협 억제로 하되, 지역 문제에 관해서도 한미간에 비공개·비공식적인 합의점을 도출함으로써 안정적인 전작권 전환에 기여해야 함.

확장억제 관련 협의체(EDSCG, NCG)를 지속 발전시켜 나가며 북핵 억제력을 강화하고, 한미일 및 기타 소다자 협력에서 한미 양국의 협력 지평을 확대해 나감으로써 지속적인 동맹의 발전을 도모해야 함.

북한과의 대화 문제도 한미 정상 간 사전 공조를 통해 불협화음이 아닌 조화로운 대북 접근이 이루어질 수 있도록 노력해야 함. 이 같은 협력 모두 주한미군의 안정적 주둔을 기반으로 안정적인 전작권 전환의 기반이 될 것임./끝/

세미나 일시     2025. 6. 17.
발표                신범철 세종연구소 수석연구위원
진행                정성장 세종연구소 부소장
토론                장   혁 국방대학교 석좌교수
주광섭 세종연구소 객원연구위원

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